Планирование бюджета

27358
Одним из основных направлений бюджетной стратегии является составление и утверждение федерального бюджета сроком на три года, что способствует повышению устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

Одним из основных направлений бюджетной стратегии является составление и утверждение федерального бюджета сроком на три года, что способствует повышению устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

Удлинение горизонта бюджетного планирования (переход к трехлетнему бюджету) необходимо по макроэкономическим причинам, чтобы все участники бюджетного процесса, инвесторы понимали, какого рода макроэкономическая ситуация будет складываться в зависимости от той или иной бюджетной политики на ближайшие три года. Еще большее значение удлинение горизонта бюджетного планирования имеет для главных распорядителей средств федерального бюджета (далее – ГРБС) и бюджетных учреждений (для участников бюджетного процесса), т. е. на микроуровне, поскольку позволяет заключать долгосрочные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Кроме того, такой подход к формированию бюджета позволяет решать другие задачи, к которым относятся:

  • проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государ­ства;
  • обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;
  • повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.

В условиях отказа на федеральном уровне от составления перспективного финансового плана, в соответствии с которым федеральный бюджет утверждался законодательно на один год, и перехода к утверждению федерального бюджета сроком на три года особое значение приобретают нормативные правовые акты, регламентирующие процесс долгосрочного бюджетного планирования и составления бюджета.

Так, Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 было утверждено Положение о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. По сути, данный акт является на сегодняшний день единственным федеральным документом, действующим на постоянной основе и комплексно регулирующим вопросы составления бюджета.

Указанное Положение представляет собой совокупность норм, определяющих права и обязанности основных субъектов процесса составления федерального бюджета: Правительства РФ, Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период, Минфина России, Минэкономразвития России, Минрегиона России, Минздравсоцразвития России, субъектов бюджетного планирования (далее – СБП).

Все права и обязанности вышеперечисленных органов закреплены в Положении в увязке с конкретными сроками для их реализации, таким образом, в нем определяется этапность и процедура составления проекта бюджета.

Обязанности СБП в процессе составления проекта бюджета закреплены в пунктах 6, 13, 15, 17, 20, 25 Положения. Из данных пунктов следует, что СБП являются, в том числе, источниками получения большого массива информации для разработки документов и материалов, необходимых в процессе составления проекта бюджета. Именно на СБП возлагаются обязанности по представлению:

  • реестров расходных обязательств;
  • проектов докладов о результатах и основных направлениях деятельности в части, касающейся определения целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период;
  • предложений по внесению изменений в распределение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и первый год планового периода и распределению бюджетных ассигнований на второй год планового периода по соответствующим ГРБС, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета;
  • обоснований бюджетных ассигнований по соответствующим ГРБС;
  • предложений по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации на очередной финансовый год и первый год планового периода, объему и (или) структуре расходных обязательств Российской Федерации на второй год планового периода, в том числе концепции и проектов долгосрочных (федеральных) целевых программ, а также предложений по подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета и предложений по изменению бюджетных ассигнований на реализацию утвержденных долгосрочных (федеральных) и ведомственных целевых программ;
  • предложений по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы;
  • отчетов о реализации долгосрочных (федеральных) и ведомственных целевых программ, а также отчетов об осуществлении бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы;
  • проектов методик распределения (включая критерии отбора субъектов Российской Федерации) и порядка (включая цели и условия) предоставления субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
  • исходных данных для расчетов и расчетов субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
  • пояснительной записки к проекту федерального закона о федеральном бюджете в части вопросов, отнесенных к ведению соответствующих СБП;
  • расчетов по соответствующим видам (подвидам) классификации доходов федерального бюджета и источникам финансирования дефицита федерального бюджета (в случае, если СБП является главным администратором доходов федерального бюджета и (или) главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета).

Успешность выполнения указанных обязанностей СБП зависит, в том числе, от качества финансового менеджмента, осуществляемого СБП. В связи с этим особое значение приобретает построение оптимальной системы взаимодействия СБП с находящимися в его ведении ГРБС, позволяющей реализовывать обязанности СБП в полном объеме и на высоком качественном уровне.

Также необходимо отметить, что в развитие норм рассматриваемого Положения ежегодно председателем Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период утверждается график подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Данный документ представляет собой более подробный и развернутый (по сравнению с рассматриваемым Положением) вариант описания этапов составления бюджета.

В настоящее время к ключевым документам и материалам, сроки доведения которых до СБП или представления которых в вышестоящие органы определяют график работы СБП над бюджетными проектировками, относятся:

  • сценарные условия функционирования экономики РФ и основных параметров прогноза социально-экономического развития и предельные уровни цен на продукцию естественных монополий (утверждаются Правитель­ством РФ);
  • методики планирования и обоснования бюджетных ассигнований (Минфин России доводит до СБП);
  • предложения СБП по изменению объема или структуры расходных обязательств на очередной финансовый год и плановый период (СБП представляют в Минфин России, Минэкономразвития России, Минрегион России);
  • проектировки (изменения) предельных объемов бюджетных ассигнований на исполнение действующих обязательств и распределения бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых обязательств, а также методические указания по распределению бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета (Минфин России доводит до СБП);
  • изменения распределения бюджетных ассигнований и распределение бюджетных ассигнований (СБП представляют в Минфин России и Минэкономразвития России);
  • обоснования бюджетных ассигнований (СБП представляют в Минфин России);
  • реестры расходных обязательств: предварительный, плановый уточненный (СБП представляют в Минфин России).

В условиях дефицита финансовых ресурсов необходимо повысить эффективность использования бюджетных средств, качество финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета, качество бюджетного планирования путем усиления роли в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, таких как:

  • реестры расходных обязательств, используемые при определении объема бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств и содержащие информацию о методах расчета объемов бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств;
  • обоснования бюджетных ассигнований, содержащие информацию о непосредственных и конечных результатах использования бюджетных ассигнований и применяемые в целях повышения обоснованности принятия решений об объемах бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.

Реестр расходных обязательств

Основными документами, регламентирующими процедуры применения реестра расходных обязательств в бюджетном процессе, до настоящего времени являлись:

  • Постановление Правительства РФ от 16.07.2005 № 440, содержащее информацию о порядке представления реестров расходных обязательств СБП и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
  • методические рекомендации по составлению реестров расходных обязательств СБП и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, содержащие информацию о методологии отражения расходных обязательств в реестре расходных обязательств СБП и государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, ежегодно обновляемые Минфином России (указанные методические рекомендации не имеют статуса нормативного правового акта и с 2005 г. ежегодно доводились до СБП и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации письмами Минфина России).

Однако указанное Постановление Правительства РФ и методические рекомендации имели ряд недостатков, не позволивших должным образом использовать реестр расходных обязательств в процессе подготовки федерального бюджета на 2008 г. и применить его в качестве инструмента бюджетного планирования.

Таким образом, основной задачей в рамках повышения качества среднесрочного бюджетного планирования путем создания условий для включения реестра расходных обязательств в процесс составления проекта федерального бюджета (в части определения объема бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств) стало совершенствование нормативно-методологической базы, регулирующей вопросы ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации.

В целях устранения недостатков имеющейся нормативной базы и реализации норм БК РФ в части применения реестра расходных обязательств в бюджетном процессе Минфином России разработаны (на момент подготовки обновлений проходят стадию согласования) следующие нормативные правовые акты:

  • Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2005 г. № 440», определяющее порядок представления в Минфин России СБП предварительных, плановых и уточненных реестров расходных обязательств ГРБС и Министер­ством здравоохранения и социального развития России предварительных, плановых и уточненных реестров расходных обязательств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации для целей формирования соответственно предварительного, планового и уточненного реестра расходных обязательств Российской Федерации;
  • приказ Минфина России «Об утверждении Порядка подготовки и представления субъектами бюджетного планирования реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета», регламентирующий процедуры формирования и ведения реестра расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета.

Среди особенностей приказа Минфина России «Об утверждении Порядка подготовки и представления субъектами бюджетного планирования реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета» можно выделить:

  • использование при определении объема бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства и его составных частей данных в соответ­ствии со сводной бюджетной росписью, что в значительной степени позволит повысить эффективность использования реестра расходных обязательств для целей формирования предельных объемов бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств за счет использования максимально приближенных к реальной действительности данных. Ранее использование при формировании и ведении реестра расходных обязательств данных, базирующихся на федеральном законе о федеральном бюджете, без учета изменений в сводную бюджетную роспись, являлось причиной неактуальности применения реестра расходных обязательств на практике;
  • установку четких требований к формату пояснительной записки, представляемой совместно с реестром расходных обязательств. Сформулированные требования позволяют говорить о том, что в ближайшее время на базе пояснительной записки может быть получена система пофакторного расчета (формирования) расходных обязательств, позволяющая осуществлять перерасчет объемов бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств при изменении макроэкономических условий, цен (тарифов). Это, в свою очередь, позволит в значительной степени сэкономить трудовые и временные затраты при взаимодействии ГРБС с подведомственными РБС (ПБС), СБП с ГРБС и СБП с Минфином России в процессе формирования предельных объемов бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств и повысить эффективность расходования бюджетных средств;
  • отражение четких критериев разделения между предварительным, плановым и уточненным реестрами расходных обязательств, что позволяет более четко определить их место и взаимоувязку данных документов с основными стадиями бюджетного процесса;
  • корректировку перечня оснований возникновения расходных обязательств в соответствии с нормами БК РФ и нормативными правовыми актами, принятыми в его исполнение. Такая корректировка позволит систематизировать действующую нормативную правовую базу, более четко выделять и анализировать природу расходных обязательств, особенно это важно для публичных нормативных обязательств.

Постановлением Правительства РФ «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2005 г. № 440» приводятся в соответствие с действующим бюджетным законодательством процедуры подготовки и представления реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Новой редакцией Положения о ведении реестра расходных обязательств Российской Федерации введены понятия предварительного, планового и уточненного реестров расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета (государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) и типы расходных обязательств, отражаемых в них, а также форма реестра расходных обязательств Российской Федерации. При этом сроки представления реестров расходных обязательств в Минфин России привязаны к срокам, определяемым графиком подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утверждаемым Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам. Такая привязка создает условия для повышения дисциплины при подготовке реестра расходных обязательств и позитивно влияет на своевременность, полноту и качество сведений, представляемых СБП и государственными внебюджетными фондами при составлении реестра расходных обязательств Российской Федерации.

Таким образом, указанные преобразования в части подготовки четкой, полной и однозначно трактуемой методической и нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы применения реестра расходных обязательств, закладывают основу для реальной интеграции реестра расходных обязательств в бюджетный процесс на стадии подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в части формирования предельных объемов бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств. Это должно в значительной степени повысить качество бюджетного планирования и, как следствие, качество финансового менеджмента ГРБС.

Действующие на федеральном уровне нормативные правовые акты, в той или иной степени затрагивающие вопросы ведения реестра расходных обязательств, позволяют обозначить следующие возможные варианты использования данных реестра:

  • в рамках осуществления реформы федеративных отношений и местного самоуправления данные реестров могут использоваться для оценки наличия и (или) объема нефинансируемых федеральных мандатов (норма, преду­сматривающая финансовое обеспечение определенного расходного обязательства, существует, но при этом в бюджете соответствующие бюджетные ассигнования не предусмотрены – требуется рассмотрение вопроса об изменении, пересмотре указанной нормы и выделении бюджетных ассигнований на ее реализацию либо рассмотрение вопроса о признании указанной нормы недействительной);
  • в рамках внедрения среднесрочного финансового планирования данные реестров могут использоваться для оценки совокупной стоимости обязательств государства в целях финансового планирования;
  • в рамках осуществления административной реформы данные реестров могут использоваться для оценки стоимости выполнения отдельных функций/полномочий государственных органов;
  • в рамках внедрения программного подхода данные реестров могут использоваться для оценки стоимости достижения результатов деятельности государственных органов.

Для обеспечения реализации указанных функций реестра расходных обязательств и представления в Минфин России качественного документа рекомендуется ГРБС утверждать Порядок организации ведения в ГРБС реестра расходных обязательств с учетом положений приказа Минфина России «Об утверждении Порядка подготовки и представления субъектами бюджетного планирования реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета».

В приказе об утверждении порядка организации ведения в ГРБС реестра расходных обязательств рекомендуется отражать отраслевые процедуры формирования реестра, указывать департаменты (подведомственные бюджетные учреждения), которые вносят свои предложения по соответствующим отраслевым направлениям в департамент финансов, который в свою очередь, формирует реестр расходных обязательств, готовит пояснительную записку и представляет в СБП. Приказом регламентируются процедуры предоставления ГРБС данных (порядок, сроки, форма) от распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

В порядке рекомендуется устанавливать основные даты промежуточных этапов формирования реестра расходных обязательств, соответствующие срокам, установленным Правительством РФ и Минфином России, приводить описание методики заполнения форм, утвержденных приказом Минфина России, с указанием особенностей заполнения отдельных граф или отражения определенных типов расходных обязательств. Позитивно расценивается регламентация самого процесса составления и ведения реестра расходных обязательств с тщательной разбивкой функций и обязанностей между структурными подразделениями, ответ­ственными департаментами и подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств.

Такой порядок позволяет четко регламентировать описываемый процесс, что облегчает взаимодействие разных структурных подразделений ГРБС, вносит понимание обязанностей и порядка взаимодействия, регламентирует получение и передачу информации, что увеличивает эффективность самого процесса.

Поскольку реестры расходных обязательств по соответствующим ГРБС представляются в Минфин России СБП, необходимо также утверждение СБП порядка взаимодействия СБП и подведомственных ему ГРБС в целях подготовки и представления реестров расходных обязательств ГРБС в Минфин России с указанием сроков, ответственных подразделений, обеспечивающих подготовку реестров расходных обязательств ГРБС и их доработку в соответствии с замечаниями Минфина России.

Обоснования бюджетных ассигнований

Правовое закрепление применения обоснований бюджетных ассигнований в бюджетном процессе впервые было осуществлено в 2008 г. принятием приказа Минфина России от 17.04.2008 № 47н. Вместе с тем, применение на практике данного документа было затруднено ввиду включения в него значительных массивов информации из реестров расходных обязательств, затрудняющих работу ГРБС при подготовке обоснований бюджетных ассигнований; невозможности проведения расчета изменений бюджетных ассигнований в связи с изменением классификации расходов федерального бюджета и, как следствие, невозможности сопоставления расходных обязательств в разных бюджетных циклах.

В настоящее время в целях повышения качества бюджетного планирования на основе обоснований бюджетных ассигнований разработан (находится на стадии согласования) приказ Минфина России «Об утверждении Порядка подготовки и представления субъектами бюджетного планирования обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета», в котором нашли отражение следующие новации:

  • определение роли и места обоснований бюджетных ассигнований в бюджетном процессе: предлагаемый формат обоснований может быть использован в качестве бюджетной заявки при определении объема бюджетных ассигнований по принимаемым расходным обязательствам. Обоснования бюджетных ассигнований могут использоваться ГРБС как инструмент, повышающий обоснованность принятия решений по изменению структуры действующих расходных обязательств и как инструмент, используемый Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период для принятия решений о выделении дополнительных бюджетных ассигнований по принимаемым расходным обязательствам;
  • обеспечение взаимосвязи с реестром расходных обязательств через форму «Перечень бюджетных ассигнований»: реестр расходных обязательств является информационной основой для формирования обоснований бюджетных ассигнований;
  • упрощение форм обоснований бюджетных ассигнований за счет исключения отдельных разделов, дублирующих сведения из реестра расходных обязательств;
  • введение новых разделов в формы обоснований бюджетных ассигнований в части показателей непосредственных результатов деятельности: сведения об источниках информации, определяющих показатели непосредственных результатов и (или) алгоритм их формирования;
  • укрупнение детализации расходных обязательств, входящих в состав бюджетного ассигнования, до вида расходов, что должно позволить упростить приведение показателей непосредственных результатов деятельности ГРБС.

Таким образом, можно констатировать, что приказом Минфина России «Об утверждении Порядка подготовки и представления субъектами бюджетного планирования обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета» сформирована методическая база, направленная на расширение применения практики бюджетирования по непосредственным результатам при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Эта база позволит повысить обоснованность принимаемых решений об увеличении расходов федерального бюджета, а также увеличить меру ответственности ГРБС за принятые решения (установленные показатели непосредственных и конечных результатов деятельности).

Кроме того, Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, утвержденное приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34н, содержит в своей структуре большей частью показатели, направленные на оценку деятельности ГРБС на стадиях планирования и исполнения бюджета, контроля и отчетности, при этом показатели, связанные с результативностью бюджетных расходов, содержатся только в блоке оценки качества документов, используемых при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В связи с этим использование обоснований бюджетных ассигнований в формате, установленном приказом Минфина России «Об утверждении Порядка подготовки и представления субъектами бюджетного планирования обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета», позволит расширить базу показателей, описывающих результативность бюджетных расходов.

При составлении проекта федерального бюджета на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг., в частности при формировании обоснований бюджетных ассигнований, у СБП возникли некоторые затруднения в определении действующих и принимаемых расходных обязательств. Приказом Минфина России «Об утверждении Порядка подготовки и представления субъектами бюджетного планирования обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета» введены формы обоснования бюджетного ассигнования на исполнение как действующих, так и принимаемых расходных обязательств. Принципиальное отличие действующих и принимаемых расходных обязательств состоит в том, что корректировка действующих расходных обязательств происходит за счет перерасчета (индексации) параметров, которые закладывались в формулу для определения действующих расходных обязательств без изменения нормативных правовых актов. В основном это показатели инфляции, а также изменение объемных показателей, например, количества получателей, имеющих право на получение мер социальной поддержки. Корректировка действующих расходных обязательств не требует принятия новых нормативных актов.

Принимаемые расходные обязательства, наоборот, требуют принятия новых либо изменения действующих нормативных актов, устанавливающих расходные обязательства Российской Федерации. Условно принимаемые расходные обязательства можно разделить на два направления:

  • увеличение действующих расходных обязательств, которые связаны с изменением параметров формулы расчета, например, изменением норматива затрат, увеличением суммы выплаты при сохранении количества получателей данной выплаты, что требует внесения изменений в нормативные правовые акты;
  • принятие новых расходных обязательств, заключающееся в утверждении нового нормативного документа, который устанавливает те или иные расходные обязательства.

Примеры увеличения действующих расходных обязательств – это индексация расходов по оплате труда работников бюджетных учреждений, индексация пенсионных и иных социальных выплат с темпом, превышающим инфляцию, изменение федеральных целевых программ. В части принятия новых – это изменение условий оплаты труда, расширение категорий лиц, которым предоставляются уже действующие социальные выплаты, принятие новых федеральных целевых программ.

Для обеспечения реализации указанных функций обоснований бюджетных ассигнований и представления в Минфин России качественного документа рекомендуется ГРБС утверждать Порядок подготовки обоснований бюджетных ассигнований с учетом положений приказа Минфина России «Об утверждении Порядка подготовки и представления субъектами бюджетного планирования обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета».

В приказе об утверждении Порядка подготовки обоснований бюджетных ассигнований рекомендуется отражать отраслевые процедуры формирования обоснований:

  • указывать департаменты (подведомственные бюджетные учреждения), которые вносят свои предложения по соответствующим отраслевым направлениям в департамент финансов, осуществляющий функцию свода и представления обоснований бюджетных ассигнований ГРБС в СБП;
  • регламентировать процедуры предоставления ГРБС данных (порядок, сроки, форма) от распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
  • закрепить процедуру сбора сведений о значениях показателей непосред­ственных результатов деятельности, предварительно определившись с их составом. Для осуществления сбора сведений о значениях показателей непо­средственных результатов деятельности ГРБС зачастую требуется утверждение форм отчетности, которые на регулярной основе с периодичностью раз в квартал или ежегодно должны представляться подведомственными РБС (ПБС) в центральный аппарат ГРБС для свода и анализа. В указанной деятельности главную роль играют отраслевые департаменты (подразделения) ГРБС, осуществляющие деятельность в определенной сфере.

В порядке рекомендуется устанавливать основные даты промежуточных этапов формирования обоснований бюджетных ассигнований, соответствующие срокам, установленным Правительством РФ и Минфином России, приводить описание методики заполнения форм, утвержденных приказом Минфина России, с объяснением особенностей заполнения отдельных граф или разделов форм. Позитивно расценивается регламентация самого процесса составления обоснований бюджетных ассигнований с тщательной разбивкой функций и обязанностей между структурными подразделениями, ответственными департаментами и подведом­ственными распорядителями (получателями) бюджетных средств.

Поскольку обоснования бюджетных ассигнований по соответствующим ГРБС представляются в Минфин России СБП, необходимо также утверждение СБП порядка взаимодействия с подведомственными ему ГРБС. Такой порядок должен содержать информацию о сроках, подразделениях, ответственных за подготовку обоснований бюджетных ассигнований ГРБС и их доработку в соответствии с замечаниями Минфина России.

Расчет бюджетных ассигнований

Нормативным правовым актом, регулирующим вопросы планирования (расчета) бюджетных ассигнований на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг., являлся приказ Минфина России от 17.04.2008 № 47н. Основная задача приказа состояла в формировании расчетной базы по показателям, используемым ГРБС при планировании объемов бюджетных ассигнований. Однако подход, использованный в данном приказе, – формализация расчетов – не позволил достигнуть запланированного результата вследствие наличия большого количе­ства отраслевых особенностей ГРБС. Так, например, предлагаемый в приказе подход к расчету заработной платы не учитывал ситуации, когда у ГРБС в штате находилось несколько категорий работников, что, в свою очередь, вызывало значительные сложности при проведении расчетов и негативно отражалось на точности планирования.

Исходя из вышеизложенных подходов к применению и содержанию реестра расходных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований можно сделать вывод, что в настоящее время ряд функций, возложенных в свое время на приказ Минфина России от 17.04.2008 № 47н, будет перераспределен.

Так, реестру расходных обязательств отводится роль расчетно-информационной базы, используемой для формирования обоснований бюджетных ассигнований и содержащей в себе:

  • нормативную правовую базу, являющуюся основой для возникновения расходных обязательств, входящих в состав реестра расходных обязательств;
  • все структурные компоненты формул, используемых при расчете объема бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств.

Обоснования бюджетных ассигнований являются инструментом ответственного финансового менеджмента и содержат:

  • объемы бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств;
  • сведения о показателях непосредственных и конечных результатов деятельности ГРБС с указанием источников информации о показателях.

Поскольку подход закрепления единой методики планирования бюджетных ассигнований на федеральном уровне себя не оправдал ввиду наличия множества отраслевых особенностей ГРБС, предлагается утверждать методологию планирования бюджетных ассигнований внутри сети ГРБС ведомственным правовым актом. Методология планирования бюджетных ассигнований внутри сети ГРБС может заключаться:

  • в определении основных подходов к планированию бюджетных ассигнований (с учетом отраслевых особенностей расчета отдельных видов бюджетных ассигнований);
  • в описании планирования бюджетных ассигнований при подготовке проекта федерального закона на очередной финансовый год и плановый период с использованием реестров расходных обязательств, обоснований бюджетных ассигнований и механизмов повышения эффективности взаимодей­ствия с подведомственной сетью;
  • в описании взаимосвязи инструментов среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования при планировании бюджетных ассигнований (прежде всего обоснований бюджетных ассигнований и докладов о результатах и основных направлениях деятельности).

Такой подход нацелен на создание структуры взаимодополняющих и не противоречащих друг другу документов, направленных на создание единой и стабильной методологии планирования бюджетных ассигнований внутри сети ГРБС, позволяющей, в свою очередь, сформировать для ГРБС благоприятные условия для проведения ответственного и качественного финансового менеджмента.

Предлагаемые меры нацелены на совершенствование бюджетного планирования внутри СБП и ГРБС путем создания условий для своевременного принятия СБП и ГРБС внутренних регулирующих актов, отработки и закрепления на долгосрочной основе внутренних процедур по подготовке проекта бюджета, повышения качества разрабатываемых документов. Они позволят СБП и ГРБС утвердить долгосрочный порядок и график подготовки материалов и документов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета.

Построение эффективной системы финансового управления на этапе планирования всеми участниками бюджетного процесса невозможно без четкой регламентации их полномочий, урегулирования методологических и процедурных вопросов.

Принятие нормативных правовых актов ГРБС, закрепляющих процедуры подготовки реестров расходных обязательств, обоснований и расчетов объемов бюджетных ассигнований, позволит ГРБС готовить бюджетные проектировки, рассчитывать и обосновывать бюджетные ассигнования, а также применять на практике при составлении своих бюджетов соответствующие ведомственные правовые акты, повышающие качество разработки и обеспечивающие своевременность предоставления плановых документов в Минфин России.

В соответствии с приложением № 1 «Показатели годового мониторинга (ежеквартального мониторинга) качества финансового менеджмента, осуществляемого главным администратором средств федерального бюджета» к Положению об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, утвержденному приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34н, качество среднесрочного финансового планирования, в числе прочих показателей, определяется:

  • качеством правового акта ГРБС, регулирующего внутренние процедуры подготовки бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период;
  • долей бюджетных ассигнований, представленных в программном виде;
  • количеством справок об изменении сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств в отчетном периоде в случае увеличения бюджетных ассигнований за счет экономии по использованию бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг.

Безусловно, наличие нормативных документов, инструкций, регулирующих распределение бюджетных средств, является одним из условий контролируемого распределения ресурсов. Частое изменение плановых объемов расходов в некоторых случаях действительно может быть признаком низкого качества бюджетного планирования.

С другой стороны, вследствие наличия отраслевых особенностей деятельности ГРБС изменение объемов расходов может быть связано с высокой волатильно­стью среды, в которой действует ГРБС, что делает прогнозирование и планирование более трудными и менее эффективными. В связи с этим необходимо учитывать специфические ситуации, с которыми сталкиваются ГРБС при оценке качества планирования расходов.

В компаниях, ориентированных на предоставление частных товаров и услуг, одними из основных показателей финансового менеджмента и качества финансового планирования являются показатели прибыльности, отдачи от активов, доходности и т. д. В практике органов государственной власти роль таких индикаторов могут выполнять показатели достижения конечных результатов, а также эффективности расходования бюджетных средств. Качество финансового планирования можно оценивать по конечным показателям, т. е. по достижению заявленных результатов наиболее эффективным способом. Качество планирования тем выше, чем значительнее было влияние внешних обстоятельств на ход реализации финансируемых из бюджета мероприятий при условии, что плановые показатели были достигнуты при плановом уровне бюджетных расходов. Достижение заявленного в планах результата при наступлении рисков может быть показателем того, что составителями планов были учтены различные риски и подготовлен план на случай реализации большей части рисков, подготовлены адекватные действия для каждой ситуации, наступающей при реализации того или иного риска.

Показатели, оценивающие качество среднесрочного финансового планирования, утвержденные приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34н, стимулируют ГРБС расходовать бюджетные средства в соответствии с планами. Следование первоначальному плану, безусловно, делает процесс расходования бюджетных средств более предсказуемым и удобным, однако может привести к не самому эффективному с точки зрения получения результатов исходу.

Как представляется, на низкое качество планирования скорее указывало бы безрезультатное расходование бюджетных средств, а не изменение объема плановых расходов.

У ГРБС имеется возможность оценки достижения конечных результатов, определения результативности и эффективности бюджетных расходов. Безусловно, сценарии, учтенные в плане, должны иметь высокую степень вероятности, т. е. возможность их появления должна быть высокой. В противном случае качество планирования вряд ли можно признать хорошим – составитель плана всего лишь перебирает все возможные сценарии, но не может различить, какой(ие) из них является(ются) наиболее вероятным(ыми), поэтому склонен проявлять избыточную осторожность, упуская тем самым возможность достичь более высоких результатов. Способность определять наиболее вероятные риски также свидетельствует о высоких навыках планирования, обусловленных большим опытом и знаниями.

В целом, стоит отметить низкий уровень управления рисками в ГРБС в настоящее время. Вместе с тем управление рисками является ключевым направлением усилий в сфере финансового планирования. ГРБС довольно часто не уделяют анализу и управлению рисками необходимого внимания. Самым популярным риском, который указывают ГРБС в рамках среднесрочного планирования, является недостаточное финансирование. Однако недостаточное финансирование очень часто как раз не является риском – при снижении требуемого уровня финансирования ГРБС может снизить, например пропорционально, значения показателей и отвечать за достижение скорректированных показателей. Но вот другие риски – природные, технические, коррупционные, риски, связанные с институциональными изменениями и т. д., очень часто не анализируются ГРБС вообще.

В ходе своей повседневной работы ГРБС сталкиваются с целым рядом рисков. Все ГРБС, которые в течение бюджетного года проводят закупки товаров и услуг, подвержены рыночному риску (риск того, что рыночная цена на закупаемые товары и услуги в момент закупки будет отличаться от запланированной в бюджете). ГРБС, в силу своих функций занимающиеся кредитованием, несут кредитный риск (риск невыполнения или выполнения не в полном объеме своих обязательств заемщиком). ГРБС, имеющие иностранных контрагентов, подвержены валютному риску (риск изменения рублевого эквивалента взаимных обязательств вслед­ствие изменения валютного курса рубля). Поскольку процессы реформирования отдельных сфер экономики и бюджетной системы все еще продолжаются, многие ГРБС несут институциональный риск (риск дополнительных, не предусмотренных в бюджете расходов на приведение деятельности ГРБС в соответствие с изменившимися требованиями законодательных и нормативных актов). Существуют и другие виды рисков, актуальные для ГРБС. Функции и полномочия конкретного ГРБС определяют круг рисков, которым он подвержен.

В настоящее время оценка рисков ГРБС на этапе планирования бюджета практикуется недостаточно широко. Нормативными актами (например, Постановлением Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ») установлена обязательная оценка рисков только для утвержденных бюджетных целевых программ. В то же время непрограммная деятельность и целевые программы, выделенные в аналитических целях, все еще составляют значительную долю расходов, однако риски ГРБС при их планировании не оцениваются и не предотвращаются.

При этом указанные риски могут привести к существенным финансовым послед­ствиям для ГРБС: от перерасхода средств на отдельные направления деятельности до невозможности достижения поставленных целей и задач деятельности вслед­ствие недостаточности запланированного финансирования.

Для оцененных рисков существует множество методов минимизации или полного устранения их воздействия на деятельность ГРБС: заключение долгосрочных контрактов с фиксированной ценой (или ценой, изменяющейся не чаще одного раза за бюджетный цикл), хеджирование рисков с помощью фьючерсных и форвард­ных контрактов, страхование, образование фонда непредвиденных расходов и т. д. Как правило, все эти методы требуют дополнительных затрат. Из этого следует необходимость оценки рисков деятельности ГРБС и планирования меро­приятий по их минимизации на этапе планирования бюджета ГРБС на очередной финансовый год.

Таким образом, рекомендуется ГРБС при разработке методики планирования (расчета) бюджетных ассигнований рассмотреть вопрос разработки методологии, позволяющей специалистам ГРБС осуществлять процедуры риск-менеджмента:

  • идентификацию, анализ и оценку рисков, возникающих по каждому направлению планируемых ГРБС расходов и доходов;
  • разработку мероприятий, направленных на минимизацию или полное устранение воздействия указанных рисков на деятельность ГРБС;
  • оценку затрат на мероприятия, направленные на минимизацию или полное устранение воздействия указанных рисков на деятельность ГРБС, и выбор наиболее эффективных мероприятий.


Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...





Опрос

Вы внесли изменения в учетную политику на 2017 год?

  • Да 20%
  • Нет 80%
Другие опросы

Рассылка

Вас заинтересует

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль