Программное государственное управление и реформирование сети бюджетных учреждений

3033
 Сидоренко В.В.
Директором Департамента экономики и финансов Правительства Российской Федерации
“Первоочередные задачи в 2011 году – переход на программное государственное управление и реформирование сети бюджетных учреждений” В преддверии нового года принято подводить итоги того, что было сделано в уходящем году, и строить планы на будущее. Мы тоже не будем отходить от этой традиции. Тем более что 2010 г. ознаменовался принятием нормативных правовых актов, которые заложили основы реформирования бюджетной сферы, обозначили новые подходы к оказанию услуг государственными (муниципальными) учреждениями. Наш собеседник - заместитель директора Департамента бюджетной политики и методологии Валерий Валерьевич Сидоренко является одним из активных участников проводимых реформ и разработчиков новых нормативных документов, поэтому он как никто другой сможет рассказать нашим читателям об уже достигнутых результатах и важнейших направлениях бюджетной политики в 2011 г.

— Валерий Валерьевич, подводя итоги 2010 года, как бы Вы охарактеризовали работу, проделанную Минфином и Правительством России в целях реализации направлений бюджетной политики? Какое достижение уходящего года Вы выделили бы как самое значимое?

— Самым значимым можно назвать разработку и утверждение Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Эта программа является результатом трудов нескольких лет, в ней обозначены ключевые направления бюджетной политики на ближайшую перспективу. Среди них реформирование бюджетной сети и повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг, переход к программно-целевому принципу организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, выработка долгосрочной бюджетной стратегии, разработка бюджетов на основе консервативных прогнозов, снижение дефицита бюджета.

Многие из перечисленных направлений начали реализовываться уже в этом году. С целью реформирования бюджетной сети был принят Закон № 83-ФЗ и развернута большая работа по подготовке к изменению статуса бюджетных учреждений. С точки зрения регламентации и повышения качества оказания государственных услуг очень важным является принятие Федерального закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. В нем установлены общие требования к предоставлению услуг, к административным регламентам, к использованию информационно-телекоммуникационных технологий. Для постепенного перехода к формированию программной структуры расходов бюджетов были утверждены порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, методические указания по их разработке, а также непосредственно перечень программ и аналитическое распределение расходов по ним.

Подготовленный проект федерального закона о федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов содержит существенные новации, направленные на дальнейшее снижение дефицита бюджета за счет сбалансированности доходов и расходов. В этом году в сравнении с прошлым нам удалось добиться сокращения дефицита бюджета с 5,9 до 5,3% к ВВП. В том числе и за это достижение Алексей Кудрин был назван журналом Euromoney лучшим Министром финансов года. Одной из задач бюджетной политики является обеспечение формирования бездефицитного бюджета к 2015 году.

Можно с уверенностью сказать, что в этом году Минфином и Правительством России была проделана очень большая работа, которая станет основой для дальнейшего развития и совершенствования бюджетной системы.

— А были какие-то серьезные планы, связанные с реформированием бюджетной сферы, которые не удалось реализовать?

— Наверно, здесь правильнее говорить не о невыполнении планов, а о значительных отклонениях в сроках их реализации. Реформа изначально идет не так быстро, как это предполагалось. По сути, она началась уже давно, еще в 2007 году с вступлением в силу Закона об автономных учреждениях. Этот закон принимался для того, чтобы значительная часть бюджетных учреждений на добровольных началах перешла в автономные. Как известно, на федеральном уровне этого не произошло. Аналогичная ситуация сложилась и с внедрением государственных заданий. Все нормативные документы, необходимые для того, чтобы формировать задания, были утверждены еще в 2008 году, однако на федеральном уровне заданий было установлено очень мало. Справедливости ради нужно отметить, что на региональном уровне дела обстоят гораздо лучше. Многие регионы уже перешли или переходят на установление заданий практически для всех учреждений.

Поскольку в добровольном порядке реформирование бюджетной сети провести не удалось, был принят Закон № 83-ФЗ, который хоть и отодвинул проведение запланированных мероприятий еще на год, но сделал их обязательными и необратимыми. Мы надеемся, что в 2011 году реформирование вступит в свою активную стадию.

— Если нормативная правовая база, необходимая для применения механизмов повышения эффективности бюджетных расходов, была разработана и утверждена уже довольно давно, тогда в чем причина такого увеличения сроков проведения реформы?

— На мой взгляд, главная причина пробуксовки реформ заключается в инертности мышления управленцев всех уровней. Значительное время уходит на изменение их сознания, очень немногие готовы проявить инициативу и взять на себя ответственность за принимаемые решения, особенно в условиях отсутствия наработанной практики. Нередко органы власти сами не понимают до конца, что нужно делать, соответственно не могут разъяснить этого своим подведомственным учреждениям.

Называть причиной медленного проведения реформ отсутствие нормативной базы вряд ли будет корректным. Все необходимые акты уже существуют. В других странах такого количества документов изначально не разрабатывалось, поскольку в основу положены не законы, а опыт, лучшая практика, традиции. У нас другой порядок, мы привыкли, что все должно быть жестко регламентировано.

— Принятие Закона № 83-ФЗ проходило в условиях активного обсуждения социально-экономических последствий такого решения. Многие боятся пускаться в самостоятельное плавание и переходить в бюджетные или автономные учреждения. Боятся неопределенности, недостаточной проработанности нормативной базы, ухудшения своего положения. Как Вы считаете, действительно есть повод для беспокойства?

— Повод, конечно, есть. В отличие от финансового обеспечения по смете, подразумевающего стабильность положения учреждения, финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения в виде субсидии предполагает жесткую связь с результатом. Количество оказываемых учреждением услуг в течение года может существенно колебаться, соответственно и объем ассигнований не будет постоянным, присутствует определенная нестабильность в получении доходов. При этом учреждение должно функционировать круглый год. В такой ситуации ключевым является правильный выбор методики расчета субсидии.

Программное государственное управление и реформирование сети бюджетных учреждений

Например, если рассматривать пожарную часть, то услугой является не непосредственное тушение пожаров, а обеспечение состояния готовности к их тушению — пожарные в течение 12 месяцев 24 часа в сутки должны быть готовы быстро выехать на место возгорания и потушить его. Мы не сможем объективно посчитать стоимость услуги по тушению пожара, она будет слишком велика.

Можно привести другой пример. Библиотека должна работать независимо от частоты посещений. В то же время цель ее функционирования — привлечение большего количества читателей, от этого зависит объем финансового обеспечения ее деятельности. Если рассчитывать стоимость услуги только в зависимости от количества посещений, то стоимость одного посещения будет просто гигантская, намного дороже, чем та книга, которую взял читатель. Ему проще было бы купить эту книгу, а не ходить в библиотеку. Но суть услуги не ограничивается только количественным показателем. При расчете субсидии обязательно нужно искать баланс между необходимостью обеспечивать нужное количество посещений и постоянно поддерживать библиотеку в рабочем состоянии.

Поэтому самое главное — это сначала правильно определить суть оказываемой услуги, а затем рассчитать ее стоимость. Опасения учреждений, что ввиду отсутствия опыта они могут что-то сделать неверно и будут сильно ограничены в финансовом обеспечении, конечно, имеют под собой почву. В следующем 2011 году эта проблема должна быть решена в первую очередь. Важно, чтобы само учреждение предлагало решения, чтобы каждая услуга была зафиксирована, подробно описана и финансово обоснована.

— Перечень госуслуг будет определяться учредителями или, применяя действующую терминологию, главными распорядителями бюджетных средств?

— Да. Изначально предполагалось, что перечень госуслуг будет формироваться органами, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности, т. е. министерствами. Но это оказалось трудновыполнимым. На уровне министерства очень сложно понять и описать специфику услуг, оказываемых всеми учреждениями подведомственной сети. Поэтому было принято решение возложить эту задачу на ГРБС. Министерством утверждается основной перечень услуг, а ГРБС его прорабатывают, детализируют и доводят до подведомственных учреждений. Затем, исходя из состава услуги, определяется ее стоимость.

— В нашей беседе мы затронули много различных направлений реформирования бюджетной сферы. Подводя краткий итог, чтобы помочь нашим читателям сориентироваться в происходящих изменениях, назовите, пожалуйста, первоочередные задачи, которые придется решать всем без исключения учреждениям в 2011 году.

— Возвращаясь к самому началу нашего разговора, первоочередные задачи в 2011 году — это переход на программное государственное управление и реформирование сети бюджетных учреждений. Они затронут абсолютно всех, поскольку в качестве цели программы должно быть указано не содержание сети учреждений, а предоставление определенного объема услуг. На оказание этого объема услуг и будет выделяться соответствующий объем ассигнований. Таким образом, в корне изменится принцип финансового обеспечения расходов, оно будет осуществляться с привязкой к выполнению задания, т. е. к конечному результату.

Бюджетный процесс будет организовываться таким образом, чтобы контролировать связь между заявленными и исполненными заданиями, между результатами деятельности учреждения и объемами выделенных ассигнований. Для этого планируется провести большую работу по включению в отчетность не только финансовых, но и содержательных показателей, например характеризующих выполнение заданий. С большой долей вероятности показатели объема и качества оказания услуг появятся в отчетности. Они будут собираться через систему Федерального казначейства. Все необходимые механизмы сейчас отрабатываются и в ближайшие год-два будут реализованы. Поэтому уже сейчас всем учреждениям нужно настраивать свой аналитический учет именно в разрезе услуг и программ.

Чтобы госзадания не были абстрактными, учреждения обязательно должны контактировать с органом власти — учредителем, проходить совместное обучение, вырабатывать общие подходы к определению сущности оказываемых госуслуг, расчету субсидий на реализацию госзадания. Без участия подведомственных учреждений орган власти не сможет качественно выполнить эту работу. Только в результате тесного взаимодействия учреждение получит такое задание, которое сможет потом выполнить.

— Такие глобальные изменения в организации бюджетного процесса затронут все аспекты деятельности учреждений. Какие подготовительные мероприятия нужно провести в рамках реализации Закона № 83-ФЗ?

— Каждое учреждение должно пересмотреть свою деятельность, внести изменения в учредительные документы. Казенным учреждениям очень важно оценить приносящую доход деятельность, поскольку средства, полученные от такой деятельности, будут поступать в соответствующий бюджет, а финансовое обеспечение учреждений будет осуществляться на основании сметы в соответствии с установленным госзаданием.

В развитие Программы по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной Правительством РФ, все органы власти должны подготовить и представить свои программы, направленные на оптимизацию расходов. Все расходы должны быть обоснованны. В этой связи на учреждения возлагается большая ответственность, поскольку именно они должны показать органу власти, какие расходы необходимо осуществить, чтобы оказать заданный объем услуг.

— Что, по Вашему мнению, нужно делать ГРБС и подведомственным учреждениям, чтобы извлечь максимальную пользу из нововведений?

— В первую очередь им нужно очень вдумчиво подойти к определению, осознанию содержательной части своей работы и ее описанию, чтобы обосновать величину финансового обеспечения своей деятельности. Если сделать это формально, то и размер финансового обеспечения будет рассчитан соответствующим образом, его может не хватить либо будут происходить необоснованные перепады.

Конечно, успех деятельности каждогоконкретногоучреждения во многом зависит от квалификации и качества работы сотрудников органа власти. Но учитывая, что нередко они оставляют желать лучшего, возрастает роль руководителя учреждения. Если руководитель будет иметь свою позицию, у него есть все шансы убедить руководителя органа власти в правильности своих мыслей, отстоять свой подход. Сейчас все без исключения органы власти открыты для общения, потому что подходы одинаково новы для всех, никакой догмы не существует. Всегда можно наладить конструктивный диалог.

На самом деле тот труд, который сделает руководитель одного учреждения, будет проецироваться и на соседние. Есть надежда, что из 500 учреждений, подведомственных ГРБС, найдутся два-три активных, которые качественно сделают необходимые разработки. Но остальным учреждениям нужно учитывать, что активные руководители будут представлять свои интересы, и можно оказаться в проигрышной ситуации. Например, если крупные академии наук закрепят свои интересы в методиках, большая часть вузов может попасть в невыгодное положение. Таким образом, чем больше будет активных людей, тем с большим успехом они смогут отстоять свои интересы.

— Мы говорили о новациях бюджетной политики, которые только предстоит претворить в жизнь. А что можно сказать о применении существующих инструментов бюджетирования, ориентированного на результат: приоритетных национальных проектов, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, обоснований бюджетных ассигнований, ведомственных целевых программ, государственных заданий? Есть ли уже какие-то ощутимые результаты или пока БОР носит в большей степени формальный характер?

— Для того чтобы оценить результативность деятельности органа власти, нужно формализовать его цели, выразить их в конкретных цифрах. Простого текстового описания достижений недостаточно, поскольку оно носит субъективный характер и полностью зависит от таланта человека, написавшего доклад. Неформализованные доклады лишь отдаленно отражают реальные результаты деятельности органа власти, поэтому в настоящее время требуется выражение достигнутых результатов в конкретных цифрах. Конечно, не всегда представленные показатели свидетельствуют об эффективной деятельности, но зато они помогают оценить объективную действительность. Я считаю, что в этом плане произошли изменения в лучшую сторону. Безусловно, система управления постепенно совершенствуется. Больший акцент делается на то, что достигнуто, а не на то, сколько потрачено.

Дальнейшим шагом на данном пути будет формирование госпрограмм. Тем самым осуществится окончательный переход от "тренировочных" инструментов БОР к формализации целей и результатов деятельности органов власти. Пока речь идет об основных направлениях деятельности, но в дальнейшем госпрограммы будут охватывать всю деятельность госорганов.

Политическая оценка деятельности высших чиновников — министров будет напрямую связана с результатами деятельности их министерств: невозможно оставаться хорошим министром, не показывая хорошего результата. Поэтому в дальнейшем планируется заключение контрактов с руководителями органов власти, в которых будут указываться в том числе показатели результативности деятельности.

— Валерий Валерьевич, благодарим Вас за содержательную беседу. Мы встречаемся накануне нового года и не можем завершить разговор, не поздравив наших читателей с наступающими праздниками. Что Вы хотели бы пожелать им в преддверии нового 2011 года?

— Новый год и Рождество — это особенные праздники, которых ждут и взрослые, и дети, когда вместе собираются только самые близкие и дорогие люди, звучат добрые слова, шутки, смех, когда все кажется возможным. Поэтому я с удовольствием присоединяюсь ко всем тем поздравлениям и пожеланиям, которые будут сказаны в эти замечательные дни. Лично от себя хочу пожелать всем читателям ФСБО, чтобы 2011 год оправдал их самые смелые ожидания, все перемены в жизни были только к лучшему, рядом были единомышленники, и в каждом новом дне была частица праздника.

Беседовала Н. Зимина
Фото М. Бажина



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...





Опрос

Часто ли к Вам приходит учредитель с проверкой и находит ошибки в учете ОС?

  • Приходит редко и не находит ошибок 100%
  • Приходит часто и находит ошибки от 1 до 5 0%
  • Приходит часто и находит ошибки свыше 5 0%
результаты

Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль