Функции контрольной деятельности налоговых органов

1582
Механизм действия налогового контроля не случайно вызывает повышенное внимание. Как правило, интересы государства и налогоплательщиков в рамках налоговых отношений противоположны. Поэтому реализация функции государственного контроля требует высокого профессионального правосознания должностных лиц налоговых органов.

Главное – результативность

Идея контроля финансовой сферы сформулирована в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля (IX Конгресс международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), 1977 г.). В статье 1 этой декларации провозглашено, что организация контроля - это обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами. При этом контроль не самоцель, а лишь средство, которое обеспечивает государству возможность:

  • принять корректирующие меры по предотвращению (сокращению) отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов;
  • в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности;
  • получить компенсацию за причиненный ущерб.

Очевидно, что государство заинтересовано в обеспечении полного и своевременного поступления налогов в бюджет. Также бесспорно, что естественное желание плательщиков - отдать государству как можно меньше денежных средств. Чтобы обеспечить надлежащее исполнение плательщиками своих налоговых обязательств, государство создает систему налогового контроля.

Разграничить или объединить?

В настоящее время государством предоставлено право налоговым органам осуществлять контроль и надзор за действиями налогоплательщиков.

При этом действующее законодательство и подзаконный нормативно-правовой материал не проводят четкую границу между понятиями "контроль" и "надзор". Законодатель определился с использованием этих терминов лишь в одном случае: при закреплении правового статуса органов прокуратуры в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

Из-за того, что в нормативно-правовых актах надзор и контроль зачастую выступают в качестве синонимов, налоговые, таможенные и другие органы исполнительной власти обычно называют контрольно-надзорными.

И все же применение синонимов - сфера художественной литературы и публицистики, а не нормативной документации. Попробуем разграничить понятия "надзор" и "контроль" филологически и юридически.

Термины

Надзор - это наблюдение за исполнением субъектом налоговых правоотношений обязательных требований. Например, представление деклараций (расчетов) к установленному сроку, своевременная оплата налогов и взносов.

Контроль - это не только исследование законности деятельности налогоплательщика, но и ее целесообразность. Контрольные мероприятия в идеале должны быть направлены на сравнение фактических значений характеристик контролируемого субъекта с заданными значениями. Ярким примером является документ "Общедоступные критерии самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемые налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок от 25 июня 2007 г." (подготовлен на основании Концепции системы планирования выездных налоговых проверок, утвержденных приказом ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333).

Мероприятия

Пресекательные меры, которые принимаются в процессе и по итогам надзора, как правило, носят административный характер:

  • меры административного принуждения (например, блокировка операций по расчетному счету налогоплательщика вынуждает руководителя организации обеспечить представление "потерявшейся" декларации в налоговую инспекцию);
  • меры административного взыскания (штрафы за несвоевременное представление отчетности).

При осуществлении надзорных мероприятий пресекательные меры применяются только с одной целью - восстановление нарушенной законности.

Что касается контрольных мероприятий, то речь идет не только о восстановлении законности, но и о возмещении ущерба, причиненного государству. В отдельных случаях применяются обеспечительные меры.

Применительно к наблюдению за процессом денатурации (введения денатурирующих веществ) этилового спирта и спиртосодержащей непищевой продукции и содержанием в них денатурирующих веществ законодатель ввел термин "государственный контроль".

Впрочем, в Положении о Федеральной налоговой службе (утв. постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506) закреплено, что полномочия налоговых органов, связанные с фактическими объемами производства и оборота указанной выше продукции, ее декларированием (пп. 5.1.2, 5.1.3 ст. 5), реализуются в форме "контроля и надзора". Отметим, что противоречия здесь нет.

Налоговый контроль, а также иные виды контроля и надзора в деятельности налоговых органов по своей сути являются государственными.

Цели государственного контроля

Большинство аналитиков понимают государственный контроль в широком смысле, включая в это понятие:

  • охрану конституционного строя;
  • обеспечение прав и свобод человека и гражданина;
  • повышение эффективности государственного управления;
  • поддержание стабильности государственного устройства;
  • обеспечение соответствия издаваемых правовых актов Конституции;
  • введение в режим законности действий должностных лиц;
  • обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом.

Кроме того, некоторые аналитики считают необходимым разделить цели контроля на два вида:

  • непосредственные (предупреждение и пресечение нарушений установленных правил деятельности или поведения субъектов общественных отношений;

требований (стандартов) по качеству изготавливаемой продукции или оказываемых услуг, содействие определенной деятельности и т. п.);

конечные (приведение управляемой системы в устойчивое положение с помощью всех социальных регуляторов при обнаружении аномалий).

Функции государственного контроля

Наряду со своим социальным назначением контроль имеет собственные функции (ведущие направления) деятельности государственного органа. Функции выражают целевую нагрузку ветви государственной власти и напрямую связаны с объемом государственно-властных полномочий.

Функция как определенный вид деятельности власти характеризуется известной самостоятельностью, однородностью и повторяемостью. Каждая функция власти имеет свою сферу действия и осуществляется соответствующими методами. Контроль влияет на отношения в обществе посредством следующих функций:

  • выявление отклонений;
  • анализ причин отклонений;
  • коррекция деятельности субъекта контроля;
  • предупреждение негативных отклонений;
  • правоохрана.

Функции налогового контроля

Как один из видов государственного контроля налоговый контроль имеет те же функции, что и государственный.

Выявление отклонений и анализ их причин, на мой взгляд, не требуют специального рассмотрения и анализа.

Больше вопросов вызывает наличие у налогового контроля таких функций, как коррекция деятельности объекта контроля, превенция и правоохрана. На их рассмотрении остановимся подробно.

Коррекция деятельности объекта контроля

Нельзя согласиться с широко распространенным мнением о том, что налоговые органы не занимаются оценкой эффективности финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, т. к. получают возможность воздействия на него только после нарушения подконтрольным субъектом налогового законодательства.

Активная организующая роль контроля налоговых органов неоднократно проявлялась в современной российской истории. Десятки поправок в федеральные налоговые законы приняты по инициативе налоговых органов на основании данных, полученных в системе налогового контроля.

Показательный пример проявления функции коррекции связан с введением единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (далее - ЕНВД). Принятие Федерального закона от 31.07.1998 № 148-ФЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" должно было обеспечить:

  • снижение затрат на налоговое администрирование;
  • упрощение порядка исчисления и уплаты налогов налогоплательщиков, производящих расчеты с покупателями и заказчиками преимущественно в наличной денежной форме, когда затруднено осуществление налогового контроля.

Практически одновременно с началом взимания данного налога МНС России организовало сбор и анализ информации, поступающей от налогоплательщиков, региональных органов власти, налоговых органов. Такая работа дала ощутимый положительный эффект. Были выявлены негативные последствия от введения ЕНВД, что позволило сделать вывод о необходимости корректировки федерального законодательства в части состава плательщиков ЕНВД, видов и параметров осуществляемой ими деятельности. Анализ работы налоговых органов явился эмпирической базой для разработки гл. 26.3 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ), введенной Федеральным законом от 24.07.2002 № 104-ФЗ.

Таким образом, контрольная деятельность налоговых органов:

  • сопутствует динамическим процессам общественной жизни и сопровождает их;
  • способствует и обеспечивает развитие общественных отношений с предоставлением подконтрольным объектам возможности для самостоятельного инициативного действия в рамках допустимой модели;
  • создает предпосылки для получения глубокого знания и корректировки процессов управления налоговой системой.

Предупреждение налоговых правонарушений (превенция)

Подход к налоговым нарушениям как к социально-негативному явлению предполагает соответствующую стратегию борьбы, одно из направлений которой -предупреждение (превенция).

Предупреждение налоговых правонарушений предполагает целый комплекс мер (таблица).

Меры предупреждения налоговых правонарушений

Функции контрольной деятельности налоговых органов

Правоохрана

Налоговые органы Российской Федерации не выполняют задачи уголовного преследования и, следовательно, не являются правоохранительными. Однако определение функции контрольной деятельности налоговых органов как "функции правоохраны" представляется более приемлемым, нежели ее определение как "функции правоприменения" или "функции налоговой юрисдикции". Дело в том, что налоговые органы в Российской Федерации осуществляют контрольную деятельность в сфере налогообложения, которая сама по себе в значительной мере является правоохранительной.

По действующему законодательству налоговые органы полномочны как сами осуществлять производство по делу о налоговом правонарушении (ст. 101, 101.4 НК РФ), так и направлять материалы, содержащие признаки преступления, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (ст. 32 НК РФ).

В идеале целью контрольной деятельности налоговых органов должна стать как раз неотвратимость привлечения лиц, нарушивших налоговое законодательство, к ответственности.

Правоохранительная функция контрольной деятельности налоговых органов -один из примеров многосторонней юрисдикции налоговых органов. Заметим, что некоторые уважаемые эксперты с уверенностью относят налоговые органы к правоохранительным.

Контроль крупнейших налогоплательщиков

В 2002 г. более чем 60% от суммы налоговых поступлений уплачивали в консолидированный бюджет Российской Федерации всего около 7 тыс. налогоплательщиков из 1,8 млн. МНС России поставило задачу усиления работы именно с этой "семеркой", и в стране стали создаваться межрайонные инспекции. У таких инспекций появились широкие возможности мониторинга производственных программ и финансово-хозяйственной деятельности крупнейших налогоплательщиков. Был активизирован метод встречных проверок, началось внедрение прогнозирования налоговых поступлений.

В настоящее время почти все крупнейшие налогоплательщики состоят на учете в Москве или Санкт-Петербурге. Хотя случается, что даже они используют сомнительные налоговые схемы, в целом налоговая культура крупнейших налогоплательщиков существенно повысилась. Как правило, большинство из них добросовестно исчисляют и уплачивают налоги и сборы.

Высокий уровень материально-технической базы межрайонных инспекций и совершенствование налогового администрирования требуют новых механизмов работы с крупными налогоплательщиками.

В последнее время акцент в работе налоговых органов делается на предпрове-рочный анализ. Для крупнейших налогоплательщиков это означает частые командировки в Москву, предоставление многочисленных документов в ходе встречных и камеральных проверок. В результате складывается общественное мнение, что основной объект налогового контроля - добросовестные налогоплательщики.

К сожалению, приходится признать, что даже если по вопросам минимизации налоговых рисков организации начнут обращаться непосредственно в налоговые инспекции, горизонтальный налоговый контроль нидерландского образца в России пока работать не будет. Ведение разъяснительной работы сейчас -функция Минфина России, а не налоговых инспекций. Изменить ситуацию могут соответствующие поправки в Налоговом кодексе РФ, внесение которых - долгий и трудный процесс.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Видеообзор изменений 2017 года




Опрос

Вы сформировали резервы по расходам на 2017 год?

  • Да 18.31%
  • Нет 46.48%
  • Наше учреждение не формирует резервы по расходам 40.85%
Другие опросы

Рассылка

Вас заинтересует

© 2011–2016 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль