Актуальные вопросы проведения контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере

4688
 Бычков С.С.
Заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина России
Финансовую деятельность получателей бюджетных средств в обязательном порядке и самым тщательным образом проверяют контролирующие органы. В ходе проверок эффективности расходования средств выявляются типичные ошибки, а по организации проверок и их результатам можно судить о порядке на местах, об уровне понимания всеми участниками бюджетного процесса своих функций и задач, о состоянии бюджетной системы в целом. Разобраться в наиболее актуальных и сложных вопросах проведения контрольных мероприятий поможет начальник отдела методологии бюджетного контроля и аудита Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России Станислав Бычков.

Организация контроля

В соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ ст. 231 Бюджетного кодекса РФ о блокировке бюджетных расходов утратила силу с 1 января 2010 г. В каком порядке региональный финансовый орган может взыскать с бюджетных учреждений средства, использованные не по целевому назначению, и (или) применить к ним иные меры принуждения?

Исходя из системного толкования положений Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) вся полнота ответственности за надлежащее использование бюджетных средств лежит на уполномоченных должностных лицах (руководителях) получателей бюджетных средств. В связи с этим применение соответствующих мер принуждения должно иметь исключительно адресный характер, приводить к денежным взысканиям (штрафам) с должностных лиц и (или) недопущению в дальнейшем случаев нецелевого использования бюджетных средств.

Изъятие (списание) в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, с лицевых счетов бюджетных учреждений противоречит вышеуказанному принципу, что напрямую подтверждается положениями ст. 239 БК РФ, устанавливающей иммунитет бюджетов.

В рамках ст. 8 БК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливают порядок осуществления контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации.

Для реализации финансовым органом мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств могут быть установлены полномочия, аналогичные полномочиям Министра финансов РФ, установленные п. 3 и 4 ст. 166 БК РФ, а именно:

  • возможность назначить в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и бюджетные учреждения уполномоченных по бюджету субъекта Российской Федерации.
  • запрет получателю средств бюджета субъекта Российской Федерации на осуществление отдельных расходов на основании представления Счетной палаты Российской Федерации или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующего о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации.

Кроме того, в целях реализации восстановительных мер с должностных лиц, допустивших нецелевое использование бюджетных средств, могут быть взысканы в доход бюджета субъекта Российской Федерации суммы нецелевого использования в судебном или досудебном порядке.

Вправе ли главный распорядитель бюджетных средств наделить специализированное подведомственное учреждение полномочиями по проведению ведомственного финансового контроля?

Согласно ст. 269 БК РФ главные распорядители бюджетных средств организуют и осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств, а также осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.

В соответствии с Положением о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденным приказом Минфина России от 25.12.2008 № 146н (далее - Положение № 146н), при проведении ведомственного контроля главным распорядителем бюджетных средств контрольная деятельность осуществляется в порядке, установленном в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Согласно п. 6 Положения № 146н с целью организации и осуществления контрольной деятельности главными распорядителями бюджетных средств должны быть обеспечены:

  • распределение обязанностей между работниками, занятыми контрольной деятельностью (далее - работники финансового контроля);
  • планирование контрольной деятельности;
  • создание системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля;
  • контроль качества контрольной деятельности;
  • отчетность о контрольной деятельности.

При этом планирование контрольной деятельности осуществляется путем составления и утверждения главным распорядителем бюджетных средств плана контрольной деятельности на календарный год. В плане контрольной деятельности по каждому контрольному мероприятию устанавливается объект финансового контроля, проверяемый период, суммы финансирования в проверяемом периоде, форму контрольного мероприятия, срок проведения контрольного мероприятия, ответственные исполнители.

Результаты контрольного мероприятия подлежат оформлению в письменном виде актом.

Согласно п. 72 Положения № 146н, содержание акта должно основываться на следующем:

  • акт должен полно отражать результаты контрольного мероприятия;
  • в акте должен быть однозначно идентифицирован объект и предмет финансового контроля;
  • в акте должны быть раскрыты цели и объем контрольного мероприятия;
  • в акте должно быть указано, в соответствии с какими требованиями (стандартами, иными документами) проводилось контрольное мероприятие;
  • акт должен быть подписан уполномоченным лицом (лицами) и датирован;
  • акт должен быть составлен в установленные сроки.

Учитывая вышеизложенное, действия по планированию контрольной деятельности, распределению обязанностей между работниками финансового контроля, утверждению указанных актов и принятию санкций должен совершать только главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств.

При этом должностные лица специализированного учреждения могут принимать участие в контрольной деятельности, включающее формирование акта о результатах контрольного мероприятия. Однако принятие решений по утверждению таких актов, а также применение мер принуждения за нарушения бюджетной дисциплины должно быть закреплено только за главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств.

Таким образом, наделение специализированного учреждения полномочиями по осуществлению ведомственного контроля противоречит требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации.

При проведении ведомственного финансового контроля главный распорядитель бюджетных средств привлекает к проведению контрольных мероприятий аудиторскую организацию и оплачивает ее услуги за счет бюджетных средств. В законодательных актах отсутствуют нормы по привлечению таких организаций участниками бюджетного процесса. Является ли оплата таких услуг нецелевым использованием бюджетных средств?

В соответствии с Положением № 146н, при проведении ведомственного контроля главным распорядителем бюджетных средств контрольная деятельность осуществляется в порядке, установленном в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Как уже было отмечено, согласно п. 6 Положения № 146н главные распорядители бюджетных средств должны обеспечить распределение обязанностей между работниками финансового контроля; планирование контрольной деятельности; создание системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля; контроль качества контрольной деятельности и отчетность о контрольной деятельности.

При этом планирование контрольной деятельности осуществляется путем составления и утверждения главным распорядителем бюджетных средств плана контрольной деятельности на календарный год. В плане контрольной деятельности по каждому контрольному мероприятию устанавливается объект финансового контроля, проверяемый период, суммы финансирования в проверяемом периоде, форму контрольного мероприятия, срок проведения контрольного мероприятия, ответственные исполнители.

Согласно п. 29 Положения № 146н при подготовке контрольного мероприятия главным распорядителем бюджетных средств могут привлекаться независимые эксперты.

Таким образом, главные распорядители бюджетных средств вправе привлекать частные организации, в том числе аудиторские, для осуществления проверок финансово-хозяйственной деятельности подведомственных получателей бюджетных средств в соответствии с требованиями, установленными главными распорядителями бюджетных средств. При этом акты о результатах проведения соответствующих контрольных мероприятий должны быть утверждены уполномоченными должностными лицами главных распорядителей бюджетных средств (работниками финансового контроля).

Какие меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства вправе применять финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований? В соответствии с какими законодательными и нормативными правовыми актами регулируется применение указанными органами соответствующих мер принуждения?

Согласно ст. 154 БК РФ финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Учитывая изложенное, законодательством субъекта Российской Федерации могут быть установлены следующие полномочия финансовых органов субъекта Российской Федерации по применению мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, аналогичные полномочиям Минфина России по применению мер принуждения:

  • запрет главным распорядителям средств бюджета субъекта Российской Федерации на изменение целевого назначения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, в том числе на основании представлений уполномоченных органов государственного финансового контроля, свидетельствующих о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации главными распорядителями средств;
  • назначение в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и бюджетные учреждения уполномоченных по бюджету субъекта Российской Федерации при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств. При этом к уполномоченному по бюджету субъекта Российской Федерации переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета субъекта Российской Федерации;
  • запрет получателю средств бюджета субъекта Российской Федерации на осуществление отдельных расходов. Основаниями для применения указанного запрета является представление уполномоченных органов государственного финансового контроля, свидетельствующих о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации;
  • вынесение главным распорядителям средств бюджета субъекта Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (организации бюджетного процесса).

Целевое и эффективное использование бюджетных средств

Правомерно ли осуществление расходов на хозяйственные нужды бюджетного учреждения за счет средств в кассе, выделенных на выплату заработной платы, с их последующим восстановлением по кодам бюджетной классификации в течение текущего финансового года?

В соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Приказом Минфина России от 03.09.2008 № 89н утверждены Правила обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Указанными Правилами установлено, что для получения наличных денежных средств получатель предоставляет в орган Федерального казначейства заявку на получение наличных денег с указанием показателей бюджетной классификации Российской Федерации, соответствующих целям получения наличных денег по конкретному денежному чеку.

Орган Федерального казначейства на основании представленных получателями средств заявок формирует Справку по форме (ф. 0504833), установленной Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 30.12.2008 № 148н. Для бюджетополучателей регионального и муниципального уровня порядок обеспечения наличностью устанавливается аналогичным образом.

Указанная Справка предназначена для отражения совершаемых при исполнении бюджета и кассовом обслуживании исполнения бюджета дополнительных операций. Кроме того, на основании указанной Справки производятся бухгалтерские записи, связанные с исправлением ошибок в журнале операций или ином бухгалтерском документе, а также производятся записи в журнал по прочим операциям.

Учитывая изложенное, самостоятельное перераспределение и расходование бюджетополучателями из кассы средств бюджета с их последующим восстановлением по кодам бюджетной классификации в течение текущего финансового года неправомерно и является нецелевым использованием средств бюджета.

Подпадает ли под понятие нецелевого использования бюджетных средств осуществление кассовых расходов на выдачу в подотчет сотрудникам при внеплановых командировках аванса на проезд, проживание, суточных, за счет свободных остатков денежных средств в кассе, которые были получены в банке на хозяйственные нужды? Денежные средства восстанавливались при последующем получении средств в банке в течение трех-пяти дней.

В соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Приказом Минфина России от 03.09.2008 № 89н утверждены Правила обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Согласно этим Правилам получатель средств бюджета для получения наличных денег представляет в орган Федерального казначейства по месту обслуживания не позднее дня, предшествующего дню получения наличных денег, Заявку на получение наличных денег (далее - Заявка), оформленную в установленном порядке, и денежный чек, оформленный отдельно на каждую Заявку.

На основании представленных получателями средств бюджета Заявок органом Федерального казначейства формируется в установленном порядке в двух экземплярах Справка, на основании которой оформляются и передаются в учреждение банка платежные поручения на перечисление денежных средств на соответствующие счета № 40116.

Передача органом Федерального казначейства в учреждение банка платежных поручений, предусматривающих перечисление денежных средств с соответствующих счетов Управления на соответствующие счета № 40116, осуществляется с учетом необходимости обеспечения поступления денежных средств: электронными платежными поручениями не позднее дня выдачи наличных денег (до 12 часов местного времени); платежными поручениями на бумажном носителе - не позднее дня, предшествующего дню выдачи наличных денег

Таким образом, осуществление кассовых расходов на внеплановую командировку за счет свободных остатков денежных средств в кассе, полученных на хозяйственные нужды, не может квалифицироваться как нецелевое использование бюджетных средств только при условиях, что:

  • денежные обязательства за счет этих средств на момент использования их не по назначению приняты не были;
  • срок от момента возникновения необходимости во внеплановой командировке до ее осуществления был меньше срока процедуры получения денежных средств на эти цели, установленной вышеуказанными Правилами.

В отчетном финансовом году в соответствии с распоряжением администрации муниципального образования сокращена штатная численность органов местного самоуправления. В целях сохранения выполнения муниципальной функции на том же уровне орган муниципального самоуправления привлекает внештатных сотрудников для выполнения соответствующих работ. Гражданско-правовые договоры на выполнение таких работ оплачиваются по коду КОСГУ226 за счет бюджетных средств. По мнению проверяющих, выполнение указанных работ относится к функциям муниципальных служащих. Является ли оплата таких работ нецелевым использованием бюджетных средств?

Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях (КоАП РФ), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ (УК РФ).

Согласно ст. 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обязательства, обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Таким образом, в бюджете муниципального образования не могут быть выделены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, связанных с обеспечением деятельности муниципальных служащих, не предусмотренных нормативными правовыми актами муниципального образования.

Следовательно, если выполнение работ по указанным гражданско-правовым договорам с физическими лицами на их исполнение приравнивается к муниципальной службе, то расходы на исполнение указанных договоров квалифицируются как нецелевое использование бюджетных средств, которое влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ.

Органами государственной власти субъекта Российской Федерации созданы автономные учреждения для выполнения ими государственных полномочий, переданных Российской Федерацией и финансируемых за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в ведении которого находятся такие автономные учреждения, перечисляет им средства по коду КОСГУ 241 за счет полученных субвенций из федерального бюджета. Является ли правомерным такой механизм финансового обеспечения реализации переданных Российской Федерацией полномочий?

Согласно ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Кроме того, согласно ст. 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

В соответствии с приказом Минфина России от 30.12.2009 № 150н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" к безвозмездным перечислениям государственным и муниципальным организациям относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на предоставление субсидий государственным (муниципальным) автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, в том числе на:

  • возмещение нормативных затрат на оказание государственными (муниципальными) автономными учреждениями государственных (муниципальных) услуг;
  • возмещение затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг государственными (муниципальными) унитарными предприятиями.

Учитывая вышеизложенное, механизм финансирования, предполагающий перечисление субсидий автономным учреждениям на оказание ими государственных услуг в целях реализации ими переданных Российской Федерацией полномочий за счет субвенций из федерального бюджета, соответствует бюджетному законодательству Российской Федерации.

По состоянию на конец отчетного финансового года на расчетном счете по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации имеются значительные суммы неиспользованных остатков субсидий и (или) субвенций, полученных из федерального бюджета. По мнению органа Росфиннадзора, наличие такого объема неиспользованных остатков связано исключительно с неэффективным использованием бюджетных средств, допущенным участниками бюджетного процесса регионального уровня. Правомерно ли закрепление всей полноты ответственности за участниками бюджетного процесса регионального уровня при проведении операций с целевыми средствами (субсидиями и субвенциями), выделяемыми из федерального бюджета?

Для полноценного ответа на поставленный вопрос необходимо рассмотреть вопрос определения соответствующих объектов и предмета контроля. Комплексное рассмотрение норм бюджетного законодательства Российской Федерации приводит к следующим заключениям.

Согласно ст. 268 БК РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

При этом согласно постановлению Правительства РФ от 26.05.2008 № 392 контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий осуществляется главными распорядителями средств федерального бюджета и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Кроме того, как правило, нормативными правовыми актами Российской Федерации о предоставлении субвенций из федерального бюджета предусматриваются положения, в соответствии с которыми контроль за осуществлением расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, которые связаны с осуществлением переданных полномочий и источником финансового обеспечения которых являются указанные субвенции, возлагается на соответствующего главного распорядителя средств федерального бюджета и Федеральную службу финансово-бюджетного надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Учитывая изложенное, объектами контроля при проведении контрольных мероприятий органами Росфиннадзора по субсидиям и субвенциям являются:

  • финансовые органы, а также главные распорядители (распорядители) и получатели бюджетных средств, уполномоченные на использование полученных субсидий, субвенций из федерального бюджета - в части соблюдения ими целей и условий предоставления и расходования указанных субвенций, субсидий;
  • органы местного самоуправления - в части соблюдения ими целей и условий предоставления и расходования указанных субвенций.

При проведении контрольных мероприятий органами Росфиннадзора могут рассматриваться вопросы неэффективного использования указанных субсидий, субвенций. Однако при их рассмотрении следует обратить внимание на то, что в таком случае объектами контроля также являются главные распорядители средств федерального бюджета, обеспечивающие предоставление целевых средств, - в части обоснованности принятия ими управленческих решений:

  • по предоставлению целевых средств из федерального бюджета в течение текущего финансового года;
  • взысканию остатков целевых средств, неиспользованных уполномоченными органами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, наличие на счетах по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации значительных сумм неиспользованных остатков целевых средств может быть связано с перечислением целевых средств федеральными органами государственной власти, полностью или частично не зависящим от характера (объемов, потребности) их использования уполномоченными органами власти субъектов Российской Федерации.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Видеообзор изменений 2017 года




Опрос

Над чем в данный момент Вы работаете?

  • Над формированием плана ФХД 31.43%
  • Над составлением бюджетной сметы 8.57%
  • Над бухгалтерской (бюджетной) отчетностью 62.86%
  • Над налоговой отчетностью 25.71%
результаты

Рассылка

© 2011–2016 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль