Нецелевое использование. Кто виноват и что делать?

7202
 Бычков С.С.
Заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина России
Каждое бюджетное учреждение в ходе своей деятельности сталкивается с проблемой правильного отражения кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ). При этом ошибки в определении кодов КОСГУ чреваты взысканиями проверяющих органов, санкциями и штрафами. Учитывая количество поступающих от бюджетных учреждений запросов, их важность и актуальность, Минфин России подготовил письмо, в котором содержатся разъяснения по методологии и практике применения КОСГУ, представляющие интерес и для получателей бюджетных средств, и для контролирующих органов. За экспертными комментариями редакция обратилась к начальнику отдела методологии бюджетного контроля и аудита Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России Станиславу Бычкову.

Письмо Минфина России от 18.12.2009 № 02-07-10/5856

В связи с многочисленными запросами бюджетных учреждений по вопросам квалификации нарушений, связанных с отражением кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления, сообщаем следующее.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом в соответствии со статьей 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказами Министерства финансов Российской Федерации, (далее - Указания) коды классификации операций сектора государственного управления применяются при исполнении бюджета, ведении бюджетного учета, составлении и представлении бюджетной отчетности с целью группировки операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания. При этом бюджетным законодательством Российской Федерации не установлены обязательные требования по планированию (составлению) бюджета с применением кодов классификации операций сектора государственного управления.

Порядок отражения кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления установлен Указаниями.

Вместе с тем, учитывая, что договора гражданско-правового характера в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации заключаются получателями бюджетных средств в произвольной форме, а также наличие отраслевых особенностей функционирования органов государственной власти и созданных ими бюджетных учреждений, в Указаниях установлен открытый перечень расходов по каждому коду классификации операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ).

Комментарий эксперта

Вопросы отражения отдельных кассовых операций по кодам КОСГУ зачастую носят спорный характер. При этом, как показывает практика, ошибки в применении кодов КОСГУ в равной степени допускаются как должностными лицами учреждений (ПБС), так и проверяющими, являющимися должностными лицами органов государственного (муниципального) финансового контроля (в частности, органов Росфиннадзора, органов Федерального казначейства). Также в контексте рассматриваемой темы предполагается, что бюджетные обязательства, принимаемые ПБС, являются обоснованными и правомерными.

Вопросы отражения отдельных кассовых операций по кодам КОСГУ зачастую носят спорный характер. При этом, как показывает практика, ошибки в применении кодов КОСГУ в равной степени допускаются как должностными лицами учреждений (ПБС), так и проверяющими, являющимися должностными лицами органов государственного (муниципального) финансового контроля (в частности, органов Росфиннадзора, органов Федерального казначейства). Также в контексте рассматриваемой темы предполагается, что бюджетные обязательства, принимаемые ПБС, являются обоснованными и правомерными.

Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации устанавливают общие критерии отнесения кассовых расходов по кодам КОСГУ. Например, по коду КОСГУ 225 отражаются расходы по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, связанных с содержанием (обслуживанием), ремонтом и реставрацией нефинансовых активов, полученных в аренду или безвозмездное пользование, находящихся на праве оперативного управления и в государственной казне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

При этом Указания могут содержать прямые ответы по отражению конкретных наиболее существенных и (или) часто проводимых разными ведомствами и бюджетными учреждениями кассовых расходов по кодам КОСГУ, но такой список прямых ответов на уровне приказа Минфина России может быть только открытым.

Это связано с тем, что формулировки государственных контрактов (договоров) в соответствии с Гражданским кодексом РФ являются произвольными. Кроме того, в данном вопросе большое значение имеет наличие отраслевых особенностей функционирования органов власти и созданных ими учреждений.

В таких случаях определение кода КОСГУ проводится в два этапа.

Сначала необходимо выяснить предмет и цели контракта (договора), которые зачастую можно однозначно определить только при рассмотрении сопровождающих первичных документов (технические задания, локальные сметы, экспертизы и др.), а также условий, при которых он действует. И только затем можно точно установить экономическое содержание проводимой операции и, как следствие, код КОСГУ исходя из критериев (определений), установленных Указаниями.

Например, в региональном контрольно-счетном органе установлен программный продукт, обеспечивающий автоматизированный сбор информации об исполнении регионального бюджета. Для исправления недостатков данного программного продукта привлечена ИТ компания и оплачены ее услуги. Вопрос: по какому коду КОСГУ оплачивать эти услуги? Ответ: сначала определяем экономическое содержание операции. Для этого необходимо уточнить цели проводимых ИТ компанией исправлений (доводок). Если целью указанных исправлений является наладка, не затрагивающая структуру продукта и его функции, то такие действия являются услугой по содержанию этого продукта. В то же время, если целью является изменение (совершенствование) структуры продукта и его функций, то такие операции следует рассматривать как модернизацию нематериального актива. Таким образом, в соответствии с Указаниями в первом случае применяется код КОСГУ 225, а во втором - 320.

Определение кода КОСГУ в таких случаях зависит не только и не столько от качества содержания Указаний, сколько от правильного понимания конечным исполнителем (бухгалтером учреждения) экономического содержания проводимой операции.

Как показывает практика, определение экономического содержания проводимой кассовой операции зачастую является сложным и спорным вопросом, поэтому, как правило, в таких случаях риски возникновения ошибок не зависят от действий конечного исполнителя. Таким образом, такие вопросы требуют дополнительного нормативно-правового регулирования.

Учитывая, что перечень прямых ответов на вопрос об определении экономического содержания конкретной кассовой операции не устанавливается Указаниями, его формирование должен обеспечить главный распорядитель бюджетных средств.

Для этого главному распорядителю бюджетных средств рекомендуется установить:

  • подробную систематизацию видов (типов) контрактов (договоров), заключаемых в его внутриведомственной сети, и обусловленных ими кассовых расходов в увязке с кодами КОСГУ;
  • требования к содержанию сопровождающих первичных документов, на основании которых также определяется (уточняется) экономическое содержание операции (в частности, услуга или приобретение (увеличение) нефинансовых активов, приобретение основного средства или приобретение материальных запасов, вид услуги).

Инструментами, с помощью которых можно урегулировать такие вопросы, являются методические рекомендации (указания) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, бюджетные сметы, государственные задания на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам.

Работа по соответствующему уточнению этих документов должна быть систематической и учитывать последние изменения Указаний, заключения (предписания) органов государственного (муниципального) финансового контроля по применению кодов КОСГУ, особенности, связанные с принятием бюджетных обязательств в системе ГРБС.

В целях эффективного планирования и исполнения бюджета вопросы отражения по кодам КОСГУ кассовых операций, осуществляемых в секторе государственного управления, обусловленных указанными договорами и аналогичных по экономическому содержанию операциям, указанным в Указаниях, могут быть урегулированы бюджетной сметой, государственным заданием на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам (далее - госзадание), методическими рекомендациями (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, иными документами, являющимися правовыми основаниями получения бюджетных средств.

Учитывая изложенное, а также положения статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), сообщаем, что органы Росфиннадзора не вправе квалифицировать осуществление кассовых расходов как нецелевое использование бюджетных средств в случае, если вышеуказанные кассовые расходы проведены по кодам КОСГУ в соответствии с методическими рекомендациями (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, бюджетной сметой и (или) госзаданием, иными документами, являющимися правовыми основаниями получения бюджетных средств (но при этом, по мнению органов Росфиннадзора, их отражение по КОСГУ не соответствует методологии применения КОСГУ, установленной Указаниями) или порядок их проведения по кодам КОСГУ отсутствует в указанных документах, являющихся правовым основанием получения бюджетных средств.

Комментарий эксперта

Исходя из положений ст. 289 Бюджетного кодекса РФ, основными документами, являющимися правыми основаниями получения бюджетных средств, являются закон о бюджете, бюджетная роспись, бюджетная смета, а также государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам и методические указания (рекомендации) ГРБС по реализации государственной учетной политики. Вместе с тем проверяющему для вынесения решения о нецелевом использовании бюджетных средств, связанного с неправильным отражением кассовой операции по коду КОСГУ, необходимо учитывать, что:

  • вышеуказанные документы могут содержать только утвержденные суммы по соответствующему коду бюджетной классификации, то есть в указанных документах описание проводимой операции в увязке с кодом КОСГУ или ее экономическое содержание не раскрыто;
  • в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации, утвержденных Минфином России, также может отсутствовать отражение конкретной кассовой операции по коду КОСГУ

Если оказывается, что одновременно выполняются два этих условия, то невозможно сделать однозначный вывод о том, на что именно были запланированы (выделены) средства и как должен был провести соответствующую операцию получатель бюджетных средств.

Анализируя структуру основных документов, указанных в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ, в контексте вопроса установления нецелевого использования бюджетных средств, связанного с некорректным применением ПБС кодов КОСГУ, можно сделать следующие выводы:

1. Бюджет планируется и утверждается в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета. При составлении (планировании) бюджета важно качественно рассчитать общий объем средств, необходимых для реализации мероприятия, программы, обеспечения деятельности ведомства и др., а вопрос о выделении и использовании этих средств по кодам КОСГУ на стадии планирования по меньшей мере является второстепенным.

2. Показатели бюджетной росписи формируются только в разрезе кодов бюджетной классификации и не содержат дополнительной информации об экономическом содержании соответствующих расходов.

3. При утверждении формата группирования (перечня) расходов в бюджетных сметах подведомственных бюджетных учреждений ГРБС может ставить различные цели. Так, в бюджетной смете расходы бюджетного учреждения на обеспечение его деятельности на текущий финансовый год могут быть сгруппированы исходя из целей ведения управленческого учета, представляющего собой систему сбора, анализа и обобщения финансовой информации, на основании которой руководство принимает максимально эффективные финансовые решения в условиях ограниченности бюджетных средств. Поэтому детальная расшифровка всех планируемых расходов в бюджетной смете может быть признана нецелесообразной. С другой стороны, с целью контроля за использованием бюджетных средств в ней могут отражаться конкретные операции по наиболее существенным бюджетным обязательствам. Также следует иметь в виду, что, по определению, бюджетные сметы не охватывают всех бюджетных расходов (ст. 70 Бюджетного кодекса РФ).

4. Предметом Указаний о порядке применения бюджетной классификации, утвержденных Минфином России, в принципе не является установление закрытого перечня всевозможных кассовых операций в увязке с кодами КОСГУ

5. Методические рекомендации (указания) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, очевидно, являются наиболее действенным инструментом регулирования вопросов определения экономического содержания кассовых операций, однако обязательных требований по их формированию и утверждению бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит.

Как следствие, на практике возникают многочисленные ситуации, в которых как конечный исполнитель, так и проверяющий не имеет юридически обоснованного прямого ответа на вопрос об определении экономического содержания конкретной кассовой операции. Соответственно у проверяющего нет юридических оснований в таких ситуациях квалифицировать неправильное, на его взгляд, отражение кассовой операции по коду КОСГУ как нецелевое использование бюджетных средств.

Следует обратить внимание также на то, что проверяющий превышает свои полномочия в случае, если он квалифицирует отражение кассовой операции по коду КОСГУ как нецелевое использование бюджетных средств, но данная операция выполнена в строгом соответствии с бюджетной сметой, (госзаданием) и (или) методическими рекомендациями (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, а также иными документами, являющимися правовым основанием получения бюджетных средств.

Вместе с тем в целях реализации эффективного контроля за использованием средств федерального бюджета указанные случаи отражаются органами Росфин-надзора как факты несоблюдения методологии применения КОСГУ, установленной Указаниями, в отчетах органов Росфиннадзора о нарушении бюджетного законодательства. При этом с учетом положений пункта 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Минфина России от 04.09.2007 № 75н, главным распорядителям средств федерального бюджета органами Росфиннадзора направляются предписания о необходимости внесения соответствующих уточнений (дополнений) в методические рекомендации (указания) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, бюджетные сметы и (или) госзадания, иные документы, являющиеся правовыми основаниями использования бюджетных средств.

В целях реализации полномочий, установленных статьей 158 Кодекса, об обеспечении результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств главные распорядители средств федерального бюджета обеспечивают внесение изменений (дополнений) в указанные документы после согласования с Министерством финансов Российской Федерации, а также уточнение отражения в бюджетном учете и на лицевых счетах указанных кассовых операций, проведенных в текущем финансовом году.

Просим довести указанную информацию до территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Комментарий эксперта

Недостаточность в регулировании вопросов определения экономического содержания конкретных кассовых операций является системным бюджетным риском появления ошибок и искажений в бюджетном учете и бюджетной отчетности в подведомственной сети ГРБС. Поэтому исключительно важно проверяющим указывать главному распорядителю бюджетных средств на наличие таких рисков в его сети и способов их исключения. В частности, если проверяющий является должностным лицом органа Рос-финнадзора, то исходя из положений п. 122 Административного регламента, утвержденного приказом Минфина России от 04.09.2007 № 75н, соответствующий орган Росфиннадзора в таких случаях должен направлять ГРБС предписания о необходимости внесения соответствующих уточнений (дополнений) в методические рекомендации (указания) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, бюджетные сметы и (или) госзадания, иные документы, являющиеся правовыми основаниями использования бюджетных средств.

Статьей 158 Бюджетного кодекса РФ установлено, что ГРБС обязан обеспечить результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств. В данном случае эти меры достигаются с помощью внесения изменений (уточнений) в положения вышеперечисленных бюджетных документов. При этом, учитывая, что Минфин России обладает исключительным правом по установлению методологии бюджетной классификации Российской Федерации, такие изменения (уточнения) должны быть согласованы с Минфином России.

ОТ РЕДАКЦИИ

Обращаем внимание читателей, что 5 февраля 2010 г. Минфин России издал письмо № 02-05-10/383, в котором представил обновленные методические рекомендации по отражению отдельных видов расходов по статьям (подстатьям) КОСГУ.

Письмо предназначено главным распорядителям средств федерального бюджета, Федеральному казначейству, финансовым органам субъектов Российской Федерации и органам управления государственных внебюджетных фондов РФ.

В этом документе приведены перечни расходных операций, распределенных по соответствующим статьям (подстатьям), детализирующим группы 200 "Расходы" и 300 "Поступление нефинансовых активов" раздела V Указаний о порядке применения бюджетной классификации, утвержденных приказом Минфина России от 30.12.2009 № 150н. Например, введенные вместо ЕСН страховые взносы в ФСС России подлежат отражению по подстатье 213 КОСГУ.

Как подчеркивает финансовое ведомство, приведенные в письме перечни закрытыми не являются и не исключают возможности отражения иных аналогичных по экономическому содержанию операций.

При этом Минфин России еще раз напоминает, что осуществление кассовых расходов в соответствии с экономическим содержанием операций не может быть квалифицировано как нецелевое использование бюджетных средств, даже если по оценке отдельных участников бюджетного процесса, не соответствует методологии применения КОСГУ.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...





Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль