Современные принципы и инструменты бюджетного планирования в российской практике

5221
В настоящее время крайне актуальной является проблема создания комплексной системы бюджетного планирования, определения роли и содержания новых инструментов бюджетирования по результатам, их согласования с действующими инструментами и механизмами и взаимоувязки с основными документами стратегического планирования - Концепцией долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г., Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации до 2012 г., отраслевыми стратегиями. Необходимость понимания принципов и процессов планирования бухгалтерами, экономистами и руководителями напрямую связана с качеством, своевременностью, эффективностью планирования бюджета в целом.

Основные принципы бюджетного планирования

Прежде всего выявим основные принципы построения современной системы бюджетного планирования Российской Федерации. В силу федеративного государственного устройства бюджетное планирование в Российской Федерации основано, прежде всего, на принципах бюджетного федерализма в части соблюдения требований самостоятельности бюджетов разных уровней, а также законодательного закрепления разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы.

Ключевым нормативным актом, определяющим разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, является Конституция РФ. Принимаемые в соответствии с ней федеральные законы (в числе которых Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ), Федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 06.10.2003 № 131-ФЗ "О общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") содержат правовые нормы, регламентирующие предметы ведения публично-правовых образований всех уровней власти. Предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления определяют их полномочия. В свою очередь, указанные полномочия законодательно закреплены за Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Планирование и обеспечение расходных обязательств

Согласно закрепленным полномочиям у РФ, ее субъектов и муниципальных образований возникают расходные обязательства - обусловленные законами, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями обязанности предоставить для реализации закрепленных полномочий средства соответствующего бюджета. Объем расходных обязательств публично-правового образования служит определяющим фактором для формирования расходов бюджетной системы, при этом расходные обязательства не включаются в закон (решение) о бюджете. Вместе с тем бюджет является финансовой основой для их реализации. Таким образом, одним из принципов современного бюджетного планирования является планирование на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования.

Перечень расходных обязательств формируется на основе реестров расходных обязательств, представляющих собой "инвентаризацию" правовых оснований и расчетов всех включаемых в бюджет расходов. Ведение реестра относится к бюджетным полномочиям главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС).

Основной задачей реестра расходных обязательств является четкое отделение действующих (включенных в реестр) расходных обязательств от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований.

Порядок планирования расходных обязательств с подразделением их на действующие и принимаемые позволяет при ежегодном утверждении бюджета не подвергать дополнительному пересмотру ту часть расходных обязательств, которую определяет действующая нормативная правовая база, что предполагает полное и безусловное выполнение принятых и закрепленных в законах решений.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Таким образом, следующим принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Одновременно рассматриваемые новые расходные обязательства могут включаться в бюджет лишь при условии исполнения действующих расходных обязательств с учетом приоритетов проводимой политики.

В целях оптимальной организации бюджетного процесса расходные обязательства подразделяются на публичные (публичные нормативные) обязательства, имеющие установленный нормативным правовым актом порядок их реализации, и гражданско-правовые, которые возникают при оказании государственных (муниципальных) услуг.

Среднесрочное бюджетное планирование

Начиная с 2007 г. бюджетным законодательством закреплен принцип среднесрочного (трехлетнего) бюджетного планирования. В основу бюджетного планирования положен метод "скользящей трехлетки", при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

Программно-целевое планирование

Планирование бюджетных расходов также основано на принципе достижения стратегических целей государства и решения приоритетных задач. Реализация данного принципа происходит посредством организации бюджетного планирования с использованием метода программно-целевого планирования. В рамках утверждаемых бюджетных целевых программ происходит детализация приоритетных целей и задач государства на среднесрочную перспективу с указанием конкретных мер по их реализации и необходимых объемов финансового обеспечения.

Планирование на основе государственных (муниципальных) заданий

С 1 января 2009 г. бюджетным законодательством предусмотрен принцип планирования бюджетных ассигнований, предусмотренных на оказание государственных (муниципальных) услуг, на основе государственного (муниципального) задания. В настоящее время государственное задание является одним из наиболее перспективных инструментов бюджетного планирования, позволяющих обеспечить взаимосвязь между достигнутыми (или ожидаемыми) результатами и необходимым для их достижения объемом бюджетных ассигнований.

Планирование на основе бюджетных ограничений

Еще одним принципом бюджетного планирования является планирование на основе жестких бюджетных ограничений, которое предполагает законодательное закрепление ограничений, устанавливаемых в отношении дефицита бюджета, размера долга и расходов на его обслуживание. Российским бюджетным законодательством установлены следующие бюджетные ограничения:

  • дефицит федерального бюджета не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета;
  • ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не должен превышать 4,7% ВВП;
  • нефтегазовый трансферт не должен превышать 3,7% ВВП.

Инструменты бюджетного планирования и бюджетирования по результатам

Действующая система бюджетного планирования в РФ состоит из значительного числа инструментов. В их числе - целевые программы, реестры расходных обязательств (РРО), мониторинг качества финансового менеджмента, доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы), государственные задания, обоснования бюджетных ассигнований (ОБАСы). При этом все эти инструменты в той или иной степени применяются субъектами бюджетного планирования (главными распорядителями средств федерального бюджета). В отношении планирования деятельности бюджетных учреждений, в основном, используются последние два инструмента.

Целевые программы (долгосрочные, федеральные, ведомственные)

В настоящее время Минфин России и Минэкономразвития России разрабатывают проект постановления Правительства РФ "О развитии программно-целевых инструментов бюджетного планирования". Необходимость подготовки данного проекта постановления связана с тем, что, во-первых, до настоящего времени не определены подходы к функциям, структуре и финансовому обеспечению долгосрочных целевых программ (ДЦП) несмотря на то что в соответствии со ст. 179 БК РФ они введены в практику; во-вторых, механизмы формирования и финансового обеспечения федеральных и ведомственных целевых программ (ФЦП и ВЦП) показали свое несовершенство и требуют существенной доработки. Таким образом, отсутствие и несовершенство нормативной правовой базы является существенным барьером для развития программно-целевого планирования и бюджетирования по результатам.

Кроме того, в целях формирования единых методологических подходов и создания комплексной нормативной правовой базы в области развития целевых программ в рамках проекта постановления предлагается утвердить единое Положение о порядке разработки, реализации и оценки эффективности долгосрочных, межгосударственных, федеральных и ведомственных целевых программ.

Долгосрочные целевые программы. ДЦП разрабатываются для достижения определенной цели Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. (или крупной отраслевой стратегии) и формируются в соответствии с решением Президента (Правительства) РФ первоначально по всему перечню соответствующих стратегических целей.

В структурном плане ДЦП представляют собой взаимоувязанный по приоритетным направлениям, ресурсам и срокам осуществления комплекс программно-целевых инструментов, включая ФЦП и ВЦП. Долгосрочные программы могут также включать в себя мероприятия, основанные, на инвестиционных, инновационных и организационных механизмах (в т. ч. государственно-частное партнерство, управление имуществом, концессии, приватизацию), а также отдельные (крупные) инвестиционные объекты, предоставление государством льгот, государственных гарантий, меры по совершенствованию нормативно-правовой базы, тарифные решения и т. д.

Срок действия ДЦП составляет не менее 10-12 лет, их корректировка осуществляется раз в три года.

Долгосрочные целевые программы обеспечивают эффективное решение межведомственных задач, системных проблем в области государственного экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Следует отметить, что федеральные, региональные и муниципальные ДЦП должны быть увязаны друг с другом.

Финансовое обеспечение ДЦП осуществляется в рамках расходных обязательств Российской Федерации, включая бюджетные ассигнования федерального бюджета, предусмотренные на входящие в ее состав бюджетные программы и иные мероприятия.

Ведомственные целевые программы. Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ было утверждено постановлением Правительства РФ в 2005 г.

ВЦП представляют собой комплекс взаимоувязанных мероприятий и могут формироваться для различных целей:

  • для достижения (решения) цели (задачи) долгосрочной целевой программы, т. е. как часть ДЦП;
  • для реализации ведомственных целей и задач в рамках одного главного распорядителя средств федерального бюджета.

В этой связи очень важно определить отличительные черты и точки взаимодействия долгосрочных и ведомственных целевых программ (таблица).

Взаимосвязь долгосрочных и ведомственных целевых программ

Современные принципы и инструменты бюджетного планирования в российской практике

ВЦП утверждаются на 3 года после принятия бюджета, а переутверждаются ежегодно. При этом в бюджете каждой ВЦП соответствует отдельная целевая статья расходов.

К сожалению, ВЦП как инструмент бюджетного планирования имеет ряд существенных недостатков. В их числе - длительная процедура межведомственного согласования, которая существенно увеличивает срок подготовки ВЦП и снижает ее актуальность, отсутствие стимулов для оптимизации действующих расходных обязательств в форме ВЦП, а также отсутствие должной системы мониторинга ВЦП.

Таким образом, в настоящее время данный инструмент неэффективен и используется на практике не слишком часто. Существует несколько причин его редкого использования. Во-первых, в российской практике не произошло становление ведомственной целевой программы как бюджетной заявки на принимаемые обязательства. Во-вторых, главные распорядители средств федерального бюджета в силу отсутствия мотивации и воли "сверху" неактивно используют данные программы как механизм оптимизации действующих обязательств.

Федеральная целевая программа. Федеральная целевая программа может утверждаться только в составе ДЦП и представляет собой увязанный по ресурсам и срокам осуществления комплекс мероприятий инвестиционного характера, направленный на решение задач соответствующей долгосрочной программы. В этом состоит принципиальное отличие ФЦП от ВЦП. Федеральные программы также могут включать перечень особо крупных (значимых) объектов федеральной адресной инвестиционной программы.

Федеральные целевые программы утверждаются Правительством РФ одновременно с ДЦП на соответствующие сроки и изменяются также в увязке с ДЦП без изменения существующего формата и порядка формирования, кроме закрепления ответственного ГРБС за каждой подпрограммой ФЦП или ВЦП, входящей в ФЦП. В бюджете каждой ФЦП и подпрограмме ФЦП также соответствует отдельная (уникальная) целевая строка расходов.

Государственные задания

Внедрение в практику бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР) механизма государственного задания на оказание государственных услуг (далее - государственное задание) позволило получить инструмент, направленный на повышение качества внутриведомственного планирования бюджетных ассигнований. Важными плюсами при этом являются возможности:

  • использования при определении объемов бюджетного финансирования показателей, характеризующих состав, качество и (или) объем (содержание) оказываемых органами власти и бюджетными учреждениями государственных услуг (выполняемых работ);
  • повышения бюджетной дисциплины при исполнении государственного задания на оказание государственных услуг, за счет формирования порядка контроля и условий досрочного прекращения государственного задания, а также требований к отчетности об исполнении государственного задания.

Вместе с тем необходимо отметить, что государственное задание является не единственным инструментом внутриведомственного бюджетного планирования, содержащим информацию о показателях качества и объемах оказываемых услуг, а также позволяющим осуществлять контроль в процессе оказания государственных услуг. К таковым инструментам также можно отнести ведомственные целевые программы и обоснования бюджетных ассигнований.

Такая ситуация, с одной стороны, создает определенные преимущества и позволяет главным распорядителям средств федерального бюджета и бюджетным учреждениям сократить рабочее время по подготовке "смежных" документов. С другой стороны, наличие большего количества документов, содержащих одинаковые массивы данных, требует четкого разграничения процедур подготовки и условий их применения с одновременным уточнением роли и места каждого конкретного инструмента в процессах бюджетного планирования и бюджетирования.

Взаимосвязь государственных заданий с ведомственными целевыми программами заключается в том, что некоторыми ГРБС разрабатываются целевые программы ведомства (например, по повышению качества государственных услуг в сфере транспорта, сельского хозяйства, авиации, торговли и др.), в рамках которых нормативно-правовое обеспечение этих процессов возлагается на органы государственной власти, а оказание государственных услуг - в большей степени - на бюджетные учреждения. Описанная взаимосвязь представлена в схематическом виде (рисунок).

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования

В практике государственного управления в 2005-2008 гг. в качестве инструмента стратегического планирования и бюджетирования по результатам активно и в целом успешно использовались ДРОНДы органов исполнительной власти. В ближайшее время Минфин России планирует существенно повысить качество ДРОНДов, усилив их отчетную составляющую и существенно укрупнив информацию по плановому разделу. При этом такие малопрактические используемые в составе ДРОНДа элементы, как РРО и прогноз поступлений доходов.

Обоснования бюджетных ассигнований

В настоящее время в целях осуществления планирования объемов бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг необходимо использовать информацию из государственных заданий для формирования соответствующих ОБАС. При этом наименование ОБАС должно совпадать с наименованием оказываемой государственной услуги, а показатели, характеризующие качество и объем оказываемых услуг, должны быть использованы при описании показателей непосредственных результатов ОБАС. В этом случает ОБАС может применяться в качестве инструмента, агрегирующего информацию о принимаемых расходных обязательствах, с последующим их включением (в случае положительного решения) в плановый реестр расходных обязательств, являющийся, в свою очередь, основой для формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Анализ существующей в настоящее время и разрабатываемой нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы подготовки и представления ОБАС -инструмента бюджетного планирования, увязывающего объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета и непосредственные результаты их использования, позволяет сделать вывод о том, что форматы обоих документов в наибольшей степени совпадают. Благодаря этому возможно наиболее точно и полно адаптировать информацию из ОБАС к разработке государственного задания, и наоборот. В связи с этим представляется, что впоследствии ОБАС как инструмент БОР, применяемый бюджетными учреждениями, может потерять свою актуальность.

В заключение необходимо отметить, что на современном этапе приоритетной государственной задачей является создание сбалансированной и комплексной системы бюджетного планирования и бюджетирования, позволяющей эффективно и согласованно реализовывать на практике целевые программы, государственные задания, Доклады о результатах и основных направлениях деятельности, реестры расходных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований. Для этого в настоящее время разрабатывается единая информационная система Минфином России и Федеральным казначейством, которая обеспечит интеграцию всех инструментов, облегчит их использование в процессе бюджетного планирования и бюджетирования и повысит качество государственных и муниципальных финансов.

Современные принципы и инструменты бюджетного планирования в российской практике



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...





Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль