Госконтракт без изъянов

2178
 Ерофеева Т.П.
Юрист, эксперт Международного проекта "Реформа госзакупок II", член гильдии отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказу, г. Ярославль
Контрактные отношения государственных и муниципальных заказчиков -одна из существенных составляющих надлежащего оказания государственных (муниципальных) услуг органами власти и бюджетными учреждениями. От качества закупаемой продукции зависят показатели, характеризующие качество, объем и содержание таких услуг. Правильное проведение процедур по размещению заказа - не самоцель. Необходимым результатом процессуальных закупочных действий является заключение соглашения, исполнение которого и позволит удовлетворить имеющуюся у заказчика потребность в продукции. Разработка документации по торгам или извещения о проведении запроса котировок - важнейший этап размещения государственного (муниципального) заказа. Именно при формировании документации (извещения) и ее неотъемлемой части - проекта контракта допускается наибольшее количество нарушений, которые могут повлечь как административную ответственность должностных лиц в виде штрафных санкций, так и гражданско-правовую - в виде признания проведенных торгов и запроса котировок недействительными.

Подготовка проекта контракта

С учетом действия жесткого правила законодательства о невозможности изменения условий контракта при его заключении и исполнении (ч. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"; далее - Закон № 94-ФЗ) к вопросу разработки проекта такого соглашения необходимо подойти серьезно. Прежде всего, следует просчитать возможные риски неисполнения контракта как со стороны заказчика, так и со стороны его контрагента и при формировании положений соглашения минимизировать вероятность возникновения конфликтных ситуаций.

Рассчитывая начальную цену будущего контракта, заказчик должен ориентироваться как на рыночные условия предоставления требуемой продукции, так и на свои "денежные способности", которые вытекают из лимитов бюджетных обязательств по средствам бюджета и сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности, определяющих объемы поступления средств.

Устанавливая размеры будущих расходов в течение финансового года, заказчик должен исполнить норму об учете уже принятых в предшествующих периодах, но еще не исполненных на данный момент обязательствах. Нарушение бюджетным учреждением указанного правила может повлечь признание сделки недействительной по иску вышестоящего распорядителя (главного распорядителя).

При этом возможность принятия денежных обязательств (заключение контракта) ставится в зависимость не от фактического финансирования или наличия денежных средств на лицевых счетах, а от момента утверждения лимитов бюджетных обязательств (ЛБО) распорядителем или утверждения сметы по приносящей доход деятельности. И только фактическое исполнение подтвержденных бюджетных обязательств должно быть ориентировано на возможность реального исполнения заявки на кассовый расход. Поэтому, предусматривая сроки выполнения своих денежных обязательств перед поставщиком (исполнителем, подрядчиком), заказчик придает значение и порядку исполнения бюджета - в частности, срокам поступления финансовых ресурсов в распоряжение бюджетополучателя, и устанавливает поэтапность оплаты, т. е. оплату в рассрочку.

Наиболее часто встречающимся нарушением контрактных обязательств заказчиком является просрочка платежа. Зачастую она происходит не по вине бюджетного учреждения, а в связи с задержкой финансирования со стороны распорядителя или непоступлением денег на "внебюджетный" счет в связи с неисполнением обязательств третьими лицами. Однако в соответствии с нормами действующего гражданского законодательства (ст. 401 Гражданского кодекса РФ; далее - ГК РФ) и установившейся судебной практикой недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности. Отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась.

Чтобы застраховать себя от возможных последствий просрочки платежа, заказчику необходимо включать в текст проекта контракта так называемую бюджетную оговорку. Фиксируется она, как правило, либо в разделе по порядку исполнения обязательств по оплате, либо в параграфе по договорным основаниям освобождения от ответственности. Формулировка такой оговорки ставит в зависимость оплату принятых обязательств от наличия денежных средств на лицевом счете заказчика, предназначенных для исполнения обязанности по уплате за продукцию, которая поставлена (выполнена) согласно предмету контракта.Также данное положение может закреплять отсутствие ответственности заказчика по неисполнению (несвоевременному исполнению) финансовых обязательств, если он не имеет указанных ресурсов в реальном распоряжении (на лицевом счете).

Распорядитель (главный распорядитель) имеет право в течение финансового года изменять ЛБО, в т. ч. в сторону уменьшения. Поэтому в проекте контракта желательно предусмотреть обязанность сторон согласовывать новые сроки, а также при необходимости и другие условия государственного (муниципального) контракта, в случае уменьшения бюджетному учреждению распорядителем (главным распорядителем) ранее доведенных ЛБО, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением обязательств по контракту.

Хотелось бы отметить, что вышеуказанное правило бюджетного законодательства (ст. 161 Бюджетного кодекса РФ; далее - БК РФ), появившееся в 2008 г.,в отличие от аналогичной формулировки законодательства гражданского (ст. 767 ГК РФ), не содержит ограничений по предмету соглашения, т. е. указанное положение может применяться при закупке как работ, так и товаров, услуг.

Также при составлении проекта контракта следует обратить внимание на сроки действия соглашения. Общие положения об ограничении периода действия контрактов одним финансовым годом вытекают не из принципов "закупочного" законодательства, а устанавливаются нормами, регламентирующими бюджетный процесс. Указанное требование говорит о недопустимости включения в какой-либо раздел контракта условия об автоматической пролонгации (фразы о том, что если ни одна из сторон, например, за неделю до окончания срока действия не заявит о расторжении соглашения, контракт продолжает действовать на тот же срок с теми же условиями). Но не следует смешивать понятия пролонгации и долгосрочных соглашений.

Если предметом государственного (муниципального) контракта является выполнение работ (оказание услуг), длительность производственного цикла которых превышает срок действия утвержденных ЛБО, такой контракт может заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами), на срок реализации указанных программ (проектов) согласно ст. 72 БК РФ, а также в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ .

Таким образом, если, например, реконструкция объекта включена в адресную инвестиционную программу, срок реализации которой устанавливается на период до 2012 г., то при организации аукциона по закупке подрядных работ на проведение данной реконструкции со сроком ввода объекта в эксплуатацию в 2012 г. проект контракта будет содержать положение о сроках исполнения обязательств именно на этот период, несмотря на то, что сама процедура аукционного торга пройдет в 2010 г.

Аналогичная норма, но не столько по сроку, сколько по цене соглашения (рассчитанной на весь период выполнения работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции) содержится непосредственно в ч. 7.2 ст. 10 Закона № 94-ФЗ.

Кроме того, надлежит различать понятия "срок исполнения обязательств" (как со стороны контрагента, так и со стороны заказчика) и "срок действия контракта". По исполнению обязательств (поставка товара, приемка и оплата предоставленной продукции) устанавливаются, как правило, четкие сроки, выраженные либо календарными датами, либо периодами времени с учетом различных отлагательных условий. По сроку действия контракта целесообразнее использовать более обтекаемую фразу, например: "настоящий контракт действует до полного исполнения сторонами принятых в соответствии с настоящим соглашением обязательств".

Каким образом указанная формулировка помогает в дальнейшем действовать заказчику? Рассмотрим это на примере.

Пример 1

Предположим, в 2008 г. был проведен конкурс на выполнение подрядных работ по разработке проектной документации. Но поскольку финансовые ресурсы так и не поступили (и распорядитель ближе к окончанию финансового года перераспределил ЛБО по подведомственным получателям), заказчик не предоставил подрядчику авансовый платеж, работы не были начаты и контракт, что называется, "завис". Он не расторгался, а согласование новых сроков исполнения обязательств было невозможным, поскольку предоставление денежных средств на его реализацию оставалось под вопросом. Вместе с тем контракт, хоть и в "замороженном" состоянии, но остался действующим соглашением, т. к. стороны не исполнили тех обязательств, которые установили соглашением. В середине 2009 г. распорядитель увеличил размер ЛБО заказчику на предусмотренную контрактом сумму денежных средств и выделил финансы по целевому назначению - на оплату подрядных работ по разработке проектной документации.

Итак, у заказчика имеется возможность, не проводя новых закупочных процедур в формате торгов, внести коррективы во все еще действующий контракт и приступить к его фактическому исполнению.

Что касается срока действия контракта в пределах одного финансового года, то заказчики указывают срок исполнения обязательств периодами, исчисляемыми с момента заключения контракта и с момента подписания актов приемки-передачи продукции. Общий же срок действия контракта - до конца текущего финансового года.

Заключение контракта

Проработав все существенные условия контракта в проекте соглашения, заказчик проводит регламентированные процедуры торгов или запроса котировок. В результате определяется победитель или единственный поставщик (исполнитель, подрядчик) по итогам размещения заказа, и наступает момент подписания контракта. На данном этапе следует вспомнить об исключительных случаях изменения существенных условий контракта.

Согласно ч. 6.5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ при заключении государственного или муниципального контракта на поставку товаров по итогам конкурса или аукциона заказчик вправе увеличить количество поставляемого товара на сумму, не превышающую разницы между ценой контракта, предложенной победителем, и начальной (максимальной) ценой контракта (ценой лота). Обязательными условиями при этом являются предусмотрительность заказчика и умение договариваться с контрагентом: во-первых, право заказчика на такие изменения должно быть предусмотрено конкурсной документацией, документацией об аукционе, а во-вторых, изменения вносятся по согласованию с участником, с которым заключается контракт. Кроме того, есть еще одно ограничение: цена единицы указанного товара не должна превышать цену единицы товара, определяемую как частное от деления цены контракта, указанной в заявке на участие в конкурсе или предложенной участником аукциона, с которым заключается контракт, на количество товара, указанное в извещении о проведении открытого конкурса или открытого аукциона. Иными словами, если первоначальными условиями по количеству и цене были: поставка 100 шт. товара по начальной (максимальной) цене контракта 100 условных единиц, а в ходе аукционного торга цена снизилась до 80 условных единиц - возможно заключение контракта на поставку не более 125 шт. товара на сумму до 100 условных единиц. Единичная стоимость продукции - 0,8 условной единицы за 1 шт. товара - не должна меняться. Внеся изменения в текст соглашения, необходимо привести в соответствие неотъемлемые приложения, в которых отражаются количественные и ценовые характеристики.

Обращаем внимание, что такие видоизменения условий по сравнению с документацией и предложением участника, сделанным в процессе торга, не являются изменениями контракта, поскольку они вносятся на этапе заключения, а не его исполнения. Законодатель не предусматривает обязательного формирования какого-либо дополнительного документа по произошедшим модификациям текста контракта – достаточно устной договоренности с победителем по данному вопросу. Сам факт подписания победителем такого контракта будет свидетельствовать о достигнутой договоренности. Но и запрета на создание дополнительных вспомогательных документов законодательство не содержит. Поэтому для того, чтобы продемонстрировать логичность перехода от условий, обозначенных в документации, заявке, протоколе, к положениям самого контракта, составляется протокол о согласовании условий контракта по цене и количеству. Такой протокол не подлежит ни регистрации, ни размещению на каком-либо официальном портале, а хранится в “отчетной папке” заказчика по проведенной конкурентной закупке еще в течение трех лет. Аналогичная процедура документального взаимодействия используется и при изменении цены на стадии заключения контракта по итогам аукциона на поставку товаров, происходящих из иностранных государств.

При представлении сведений в орган, ведущий реестр контрактов, информация фиксируется по форме заключенного контракта. В целом состав сведений, направляемых для регистрации в реестре контрактов, регламентируется Правительством РФ. Представляет он собой информацию, включающую: наименование заказчика; источник финансирования; способ размещения заказа; дату завершения конкурентной закупки; реквизиты документа, подтверждающего основания вступления в контрактные правоотношения; дату заключения, предмет, цену и срок исполнения контракта; наименование и место нахождения контрагента. Сведения представляются соответствующей уполномоченной властной структуре на бумажном носителе или в электронном формате. Если при электронном взаимодействии заказчик не может по техническим причинам отразить ту или иную информацию, не стоит взваливать решение такой проблемы на свои плечи. Сведения представляются по заполненной форме на бумажном носителе, а орган, ведущий реестр контрактов, своими силами отражает их в электронном реестре.

Кроме того, заказчик должен исполнить обязанность по постановке на учет принятых денежных обязательств с целью трансформации этих обязательств в бюджетные и появления возможности в дальнейшем фактического исполнения контракта. Даже если обе функции выполняются одной и той же государственной (муниципальной) структурой (например, на уровне РФ это Федеральное казначейство), регистрация в реестре контрактов и постановка обязательств на учет - не взаимозаменяемые действия. Поэтому и заказчик выполняет указанные обязанности параллельно - по различным формам представляет сведения в орган власти (орган местного самоуправления).

Исполнение контракта

На этапе исполнения контракта могут возникнуть как объективные, так и субъективные факторы, из-за которых реализация условий, установленных при заключении соглашения, будет невозможной. Вследствие этого контракт может быть изменен или расторгнут. Изменение контракта возможно только в прямо предусмотренных законодательством случаях. Поэтому если заказчик не находит конкретного обоснования со ссылкой на норму права, то ему лучше принять решение о заключении новой сделки (если требуется увеличить объем продукции) или о расторжении контракта (если потребность в продукции, предусмотренная в контракте, уменьшается). Это позволит заказчику избежать рисков, связанных с квалификацией действий по изменению контракта как состава административного правонарушения или как основания для признания сделки недействительной.

Как еще, помимо уже описанного случая, заказчик может уменьшить ЛБО по модификации содержательной части соглашения? Частью 4.1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ предусмотрено появившееся с 1 января 2009 г. право уменьшить цену, не изменяя иных условий контракта (по срокам, по количеству, качеству, условию приемки продукции и пр.). О таком изменении идет речь, когда поставщик имеет возможность снизить стоимость единицы продукции, а также в случае претензионной работы: когда нарушены, например, сроки поставки первой партии продукции, и в целях урегулирования конфликта во внесудебном порядке поставщик снижает цену товара, который поставляется на следующих этапах исполнения контракта.

Во-вторых, если контракт заключен по итогам конкурса или аукциона (на запрос котировок это правило не распространяется) - заказчик вправе внести коррективы в количественные и ценовые характеристики контракта в пределах до 10% от условий, первоначально установленных при подписании контракта. Возможно такое модифицирование соглашения при наличии двух обязательных условий: право заказчика зафиксировано в тексте конкурсной документации или документации об аукционе, и на такое изменение согласен контрагент заказчика. Изменение объема поставки может произойти как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Цена изменяется пропорционально. Но если заказчик увеличивает количество продукции, он вправе увеличить цену контракта (при наличии дополнительных объемов ЛБО), а если количество уменьшается - заказчик имеет не право, а обязанность снизить цену. При увеличении объема можно говорить как о продукции, предусмотренной контрактом, так и о продукции, не зафиксированной в первоначальном тексте, но связанной с предметом контракта.

Данное правило (по возможности дозакупить не предусмотренную контрактом продукцию) распространяется только на такие предметы соглашения, как выполнение работ, оказание услуг. Общее правило закупочного процесса ограничивает еще и виды таких работ, услуг. Таким образом, вид товаров не ограничивается. Работы могут меняться, но должны быть только среди ниже перечисленных: научно-исследовательские, опытно-конструкторские, технологические, аварийно-спасательные, реставрационные объектов культурного наследия, музейных предметов, документов Архивного фонда, особо ценных и редких документов библиотечных фондов. Услуги - медицинские, аудиторские. Свод указанных правил можно представить следующей таблицей:

Госконтракт без изъянов

Прекращение контракта

Прекращение обязательств, вытекающих из заключенного (измененного) контракта, обусловлено основаниями, предусмотренными гражданским законодательством. Наиболее часто используемые основания - это надлежащее исполнение обязательств и расторжение контракта. По общему правилу, изложенному в ст. 450 ГК РФ, продублированному в ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, расторжение контракта допускается либо по соглашению сторон, либо на основании судебного решения. Но помимо указанных возможностей заказчик не может быть лишен права на односторонний отказ от исполнения контракта в случаях, предусмотренных законодательством (ст. 310, 523, 715, 731, 782 ГК РФ). При поставке товаров такими условиями являются: поставка товаров ненадлежащего качества с недостатками, которые не могут быть устранены в приемлемый для покупателя срок; неоднократное нарушение сроков поставки товаров. При выполнении подрядных работ - если подрядчик не приступает своевременно к исполнению договора подряда или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным. При бытовом подряде заказчик вправе в любое время до сдачи ему работы отказаться от исполнения соответствующего договора, уплатив подрядчику часть установленной цены пропорционально части работы, выполненной до уведомления об отказе от исполнения договора, и возместив подрядчику расходы, произведенные до этого момента в целях исполнения договора, если они не входят в указанную часть цены работы. Контракты на услуги регламентируются сходным правилом: заказчик вправе отказаться от исполнения договора возмездного оказания услуг при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов. Расторжение контракта фиксируется соглашением сторон (по аналогии с изменениями), односторонний отказ от исполнения контракта оформляется уведомлением, которое должно быть направлено другой стороне. Обязательство прекращается с момента получения уведомления контрагентом заказчика.

Следует обратить внимание, что органы исполнительной власти (органы местного самоуправления), уполномоченные на осуществление функции административного контроля над размещением заказа, зачастую не соглашаются с действием норм ГК РФ и распространением их влияния на сферу размещения заказов государственного и муниципального уровня. Однако судебные инстанции, уполномоченные на толкование законодательства, имеют прямо противоположную позицию*. В связи с этим заказчики используют все возможные меры для надлежащего удовлетворения потребностей в товарах, работах, услугах и стараются своевременно отказаться от исполнителей, злоупотребляющих ограниченными возможностями заказчиков, применяя и букву, и дух действующего законодательства.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...





Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль