Государственные и муниципальные учреждения: перезагрузка системы

2803
Еще на стадии проекта Закон № 83-ФЗ вызвал бурную реакцию - как одобрительную, так и кардинально негативную. Одни выражали неприятие закона, полагая, что он сделает платными многие социальные услуги, поскольку государство откажется от прямого финансирования учреждений и перейдет на субсидирование государственных заданий. Другие считали, что принятие Закона будет способствовать повышению эффективности расходов бюджетов на предоставление государственных и муниципальных услуг за счет создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создаст правовые механизмы для оптимизации бюджетной сети. Чтобы оценить плюсы и минусы проводимой реформы и разобраться, чего ждать от ее реализации сегодняшним государственным и муниципальным учреждениям, проанализируем положения Закона № 83-ФЗ.

В попытке упорядочить всю нормативную базу, касающуюся деятельности учреждений, изменения были внесены как в кодексы — Гражданский, Бюджетный, Налоговый, Кодекс об административных правонарушениях (далее — ГК РФ, БК РФ, НК РФ, КоАП РФ соответственно), так и в федеральные законы, регулирующие образовательную, музейную, закупочную и другие сферы деятельности. Основные положения Закона вступают в силу с 1 января 2011 г. При этом до 1 июля 2012 г. устанавливается переходный период.

Итак, в ближайшем будущем каждое государственное или муниципальное учреждение должно стать казенным, бюджетным или автономным учреждением. Рассмотрим подробнее существенные характеристики, сходства и отличия по каждому из видов учреждений.

Казенные учреждения

В пояснительной записке к проекту Закона № 83-ФЗ было зафиксировано предложение о создании нового типа государственных (муниципальных) учреждений — казенного учреждения, статус которого, по сути, будет совпадать с закрепленным в действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения. Дополнительным ограничением будет являться зачисление с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.

Таким образом, казенное учреждение — это нынешнее бюджетное, только с небольшим ограничением в правах, которое оно будет иметь.

Следует учесть!

Согласно новой редакции ст. 6 БК РФ казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельностикоторого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Сразу следует отметить, что положения бюджетного законодательства в части определения финансового обеспечения, расходования средств, ограничения по принятию решений в процессе осуществления своих функций распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами. Таким образом, законодатель, не затрагивая статус государственных и муниципальных властных структур, определил их правовое положение.

Так называемое "создание" казенных учреждений в соответствии с новыми нормами на федеральном уровне коснулось учреждений по списку. В него вошли учреждения в сферах деятельности Минобороны России, ФСИН России, МВД России, ГУСП, ФМС России, ФТС России, ФСБ России, СВР России, ФСО России, МЧС России. В этом же перечне оказались психиатрические больницы, лепрозории и противочумные учреждения.

Региональным и муниципальным властям предоставлено полномочие самостоятельно определить аналогичный перечень учреждений, которые останутся в тесной взаимосвязи с государством и муниципальным образованием.

В связи с предстоящими изменениями не может не радовать тот факт, что действия по документальному переоформлению законодатель постарался свести к минимуму. При изменении типа учреждения с бюджетного на казенное не потребуется переназначения руководителя и иных работников, дополнительного закрепления имущества, находящегося в оперативном управлении, переоформления лицензий, свидетельств о государственной аккредитации, иных разрешительных документов.

Приносящая доход деятельность

Приносящая доход деятельность не будет находиться под запретом для казенных учреждений. Как и по действующему в настоящий момент правилу гражданского законодательства о специальной правоспособности, такая возможность будет присуща лишь учреждениям, имеющим упоминание о таком праве в своих учредительных документах. А вот новеллой является тот факт, что доходы, полученные от указанной деятельности, будут не просто учитываться в бюджете, а должны будут поступать в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Данные денежные средства будут учитываться в качестве одного из видов неналоговых доходов того или иного бюджета.

Казенным учреждениям предоставляется некоторая "фора" по претворению этой нормы в жизнь - положения законодательных актов (ГК РФ и БК РФ) именно в части зачисления в федеральный бюджет доходов от оказания федеральными казенными учреждениями платных услуг и осуществления иной приносящей доход деятельности применяются с 1 января 2012 г.

Помимо исчерпывающего перечня видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять (с указанием на приносящую доход деятельность или без такового), учредительный документ должен будет содержать обязательную ссылку на тип учреждения, собственника его имущества, структуру и компетенцию органов управления.

Подведомственность

<[>Подчиненность (ведомственность) казенного учреждения будет определяться государственным или муниципальным органом, органом управления внебюджетным фондом, который будет значиться главным распорядителем средств бюджета. Деятельность должна будет строиться на формируемых в соответствии с решениями государственных и муниципальных органов государственных (муниципальных) заданиях. Кстати, наличие такого "задаваемого" формата осуществления основных функций является характерным признаком для всех типов государственных и муниципальных учреждений.

Создание властными структурами порядков изменения типов учреждений, формирования и утверждения заданий, принятия учредительных документов, взаимодействия по ведомственной линии градируется в точном соответствии с уровнями бюджетов бюджетной системы нашего государства. То есть для определения нюансов деятельности федеральных казенных учреждений полномочия предоставлены Правительству РФ, региональные учреждения увидят свои правила по итогам работы высших органов исполнительной власти субъектов РФ и, соответственно, муниципальные казенные учреждения будут обращаться к нормативной базе, разработанной органами местного самоуправления.

Органы управления казенных учреждений как хозяйствующие субъекты в ходе принятия решений будут иметь ограничения, которые уже действовали в отношении нынешних бюджетников:

  • нельзя отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества;
  • нельзя осуществлять долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных), организаций, приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы (дивиденды, проценты) по ним;
  • нельзя выступать учредителем (участником) юридических лиц;
  • нельзя предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги;
  • нельзя получать субсидии и бюджетные кредиты.

Важный нюанс

Общим для всех учреждений является правило, согласно которому сейчас и в дальнейшем возможно установление ограничения на определенные виды деятельности, - в таком случае учреждение не вправе будет их осуществлять. Однако такие запреты могут существовать исключительно в виде законодательных норм, органы исполнительной власти не обладают полномочиями по их установлению.

Субсидиарная ответственность

Являясь самостоятельным юридическим лицом, в процессуальном контексте казенное учреждение самостоятельно и будет выступать в суде в качестве истца и ответчика. Но поскольку связь с государством (муниципальным образованием) остается близкой, по долгам учреждения субсидиарную ответственность учредителя никто не отменяет — по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию, предъявляемым при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, выступать в суде от имени соответствующего публичного образования будет главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования. Данное нормативное положение не является новым, аналогичная судебная практика существует и сегодня касательно бюджетных учреждений.

Пример

При возникновении конфликта по договорным отношениям было обнаружено, что стоимость работ, которые выполнялись для учреждения, увеличилась в связи с увеличением сроков выполнения работ и удорожанием материалов. Учреждение сослалось на отсутствие денежных средств на финансовое обеспечение выполненных работ. Судебная инстанция по итогам рассмотрения спора определила, что основной долг подлежит взысканию с учреждения, а при недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств субсидиарную ответственность несет соответствующий субъект РФ за счет своей казны.

В дальнейшем судебная практика будет аналогичной в отношении казенных учреждений.

Финансовое обеспечение

Если говорить в целом о финансовом обеспечении деятельности казенного учреждения, осуществляться оно будет за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на основании бюджетной сметы. При составлении сметы будут использоваться показатели государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг. Операции с предоставленными бюджетными средствами будут осуществляться через лицевые счета, открытые в казначейской системе исполнения бюджетов Российской Федерации.

Расходование этих финансовых ресурсов (в случае приобретения необходимых учреждениям товаров, работ, услуг) будет полностью подчинено правилам Закона № 94-ФЗ, поскольку именно казенные учреждения будут "по умолчанию" обладать статусом государственных и муниципальных заказчиков.

Денежные пределы контрактных отношений установлены доведенными учреждению лимитами бюджетных обязательств (ЛБО). При нарушении этого правила главный распорядитель казенного учреждения имеет право обращения в суд с целью признания данной сделки недействительной.

Если же главный распорядитель (распорядитель) учреждения уменьшает ранее доведенные ЛБО, под которые уже приняты контрактные обязательства, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.

Контрагент казенного учреждения в такой ситуации может защитить свой экономический предпринимательский интерес, обратившись с требованием о возмещении фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий соглашения.

Основными изменениями правового положения казенного учреждения по сравнению с существующей формой бюджетного учреждения являются смена наименования типа учреждения и модификация правового режима денежных средств, полученных от приносящей доход деятельности.

Бюджетные учреждения

При сравнении нового понятия бюджетного учреждения, приведенного в ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ, и определения, действующего до вступления изменений в силу, которое содержится в ст. 6 БК РФ, напрашивается вывод, что перенос определения бюджетного учреждения из одного нормативного правового акта в другой не случаен. Действительно, бюджетное учреждение перестает быть получателем бюджетных средств и фактически участником бюджетного процесса, его доходы перестают быть доходами бюджета.

Финансовое обеспечение теперь осуществляется в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, а также посредством получения доходов от оказания платных услуг и использования имущества. Поскольку для бюджетного учреждения не предусмотрено сметное финансирование, оно самостоятельно определяет направления расходования имеющихся средств.

Особенно сильным стимулом повысить результативность деятельности учреждения будет возможный в дальнейшем конкурсный характер распределения государственного (муниципального) задания. Тем самым на рынке государственных (муниципальных) услуг устанавливается конкуренция между бюджетными и автономными учреждениями, а также иными хозяйствующими субъектами. Идея неплохая, с учетом низкого (по разным причинам) качества деятельности современных бюджетных учреждений (например, здравоохранения).

Лишение бюджетного учреждения статуса участника бюджетного процесса порождает ряд изменений в его правах и обязанностях. Проанализируем их подробнее.

Распоряжение имуществом

Следует учесть!

Под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ. Перечни имущества, относящегося к особо ценному, определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя (ч. 11, 12 Закона № 7-ФЗ).

Законом № 83-ФЗ внесены изменения в ст. 298 ГК РФ, устанавливающую права распоряжения имуществом учреждения. Аналогичные положения предусмотрены ч. 10 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ. Данные изменения предполагают расширение самостоятельности бюджетного учреждения в сфере управления и распоряжения переданным ему имуществом. Отныне бюджетное учреждение вправе самостоятельно без согласия собственника распоряжаться закрепленным за ним имуществом, если иное не предусмотрено законом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества.

Законом № 7-ФЗ установлено лишь три случая ограничения права бюджетного учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом:

  • необходимость получения согласия органа, осуществляющего полномочия и функции учредителя бюджетного учреждения, на совершение крупной сделки;
  • запрет на размещение денежных средств на депозитах в кредитных организациях, а также на совершение сделок с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами;
  • необходимость одобрения сделки, в отношении которой имеется заинтересованность органа управления бюджетным учреждением или органа надзора за ее деятельностью.

Важный нюанс

Лицами, заинтересованными в совершении бюджетным учреждением тех или иных действий, в том числе сделок, с другими организациями или гражданами, признаются руководитель (заместитель руководителя) бюджетного учреждения, а также лицо, входящее в состав органов управления бюджетного учреждения или органов надзора за его деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан.

При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для бюджетного учреждения, крупными потребителями товаров (услуг), производимых бюджетным учреждением, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано бюджетным учреждением, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом бюджетного учреждения.

Размещение заказов

На бюджетные учреждения по-прежнему распространяется Закон № 94-ФЗ. Однако, поскольку бюджетное учреждение перестает быть участником бюджетного процесса, Закон № 94-ФЗ также претерпел изменения. Теперь бюджетные учреждения не являются государственными и муниципальными заказчиками, они — "иные заказчики" и размещают заказы для собственных, а не для государственных или муниципальных нужд.

Однако в сферу применения законодательства о размещении заказов попадают все обозначенные в качестве заказчиков субъекты, независимо от источников финансового обеспечения их деятельности.

Кроме того, бюджетные учреждения от своего имени, а не от имени соответствующего публичного образования заключают гражданскоправовые договоры бюджетного учреждения, а не государственные или муниципальные контракты, как раньше. При этом по общему правилу срок, на который заключаются указанные договоры, не может превышать трех лет.

Информация о гражданско-правовых договорах бюджетных учреждений по-прежнему вносится в реестр контрактов, ведение которого будет осуществляться органами Федерального казначейства. А вот вести реестр закупок, куда заносились бы сведения о заключении "иных гражданско-правовых договоров", бюджетные учреждения не обязаны.

На договоры бюджетных учреждений в полном объеме распространяются ограничения, предусмотренные ст. 9 Закона № 94-ФЗ о невозможности изменения цены и объема сделки, об ответственности сторон и пр. При этом нужно отличать указанные соглашения от гражданско-правовых договоров, заключаемых государственными (муниципальными) заказчиками и бюджетными учреждениями в рамках п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ на сумму, не превышающую 100 000 руб. в квартал. На данные соглашения распространяются лишь общие нормы гражданского законодательства.

Важный нюанс

Государственные и муниципальные заказчики выступают при размещении заказов от имени Российской Федерации, субъекта РФ, органа местного самоуправления, а иные заказчики - от своего собственного имени.

Изменения в законодательство о размещении заказов, связанные с бюджетными учреждениями, не всегда последовательны. Так, непонятно, обязаны ли будут бюджетные учреждения соблюдать требования ст. 15 Закона № 94-ФЗ о закупках у субъектов малого предпринимательства. С одной стороны, ч. 1 ст. 15 возлагает такую обязанность только на государственных и муниципальных заказчиков. С другой стороны, изменения в ч. 1.1 ст. 15 (где теперь идет речь о нуждах заказчиков, т. е. и о нуждах бюджетных учреждений) косвенно свидетельствуют об обратном.

Для наглядности анализ изменений в сфере государственных закупок приведен в табл. 1—4.

Прочие нюансы

Сохраняется без изменения порядок сдачи в аренду закрепленного за бюджетным учреждением имущества, установленный ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции". Как и раньше, бюджетные учреждения при сдаче имущества в аренду по общему правилу обязаны проводить торги.

Также у бюджетных учреждений сохраняется обязанность открывать лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, финансовых органах муниципальных образований. Операции по счетам бюджетных учреждений также будут учитываться по кодам классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ).

Однако есть и приятные стороны — финансовые средства, полученные бюджетным учреждением и не израсходованные в текущем финансовом году, не перечисляются в бюджет, а остаются в распоряжении учреждения. Тем самым отпадает необходимость в авральном декабрьском буме закупок, когда для того чтобы финансирование в следующем финансовом году не уменьшилось, учреждения в скором порядке тратили остатки денежных средств перед началом нового финансового года.

Самостоятельность бюджетного учреждения в имущественных отношениях обусловливает отказ от субсидиарной ответственности учредителя бюджетного учреждения по его долгам. Отныне бюджетное учреждение несет самостоятельную гражданско-правовую ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества.

Таким образом, привычное нам понятие "бюджетное учреждение" с принятием Закона № 83-ФЗ получило новый смысл и внесло серьезные изменения во многие правовые категории бюджетной сферы.

Таблица 1

Изменения в понятии "заказчик"

Государственные и муниципальные учреждения: перезагрузка системы

Таблица 2

Изменения в части обеспечения нужд заказчиков

Государственные и муниципальные учреждения: перезагрузка системы

Таблица 3

Нововведения в сфере контрактных отношений

Государственные и муниципальные учреждения: перезагрузка системы

Таблица 4

Сравнительный анализ форм государственных и муниципальных учреждений

Государственные и муниципальные учреждения: перезагрузка системы



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Видеообзор изменений 2017 года




Опрос

Над чем в данный момент Вы работаете?

  • Над формированием плана ФХД 21.57%
  • Над составлением бюджетной сметы 7.84%
  • Над бухгалтерской (бюджетной) отчетностью 66.67%
  • Над налоговой отчетностью 25.49%
результаты

Рассылка

© 2011–2016 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль