Проект закона «Об образовании» сужен до рамочного договора

1208
 Абанкина И.В.
Директор Института развития образования (ИРО) Государственного университета – высшей школы экономики (ГУ ВШЭ), кандидат экономических наук
Принципы нормативно-подушевого финансирования, персонифицированного подхода к обучению и ответственности за качество деятельности образовательных учреждений давно прописаны в законодательстве. Однако реализация этих принципов при переходе на работу в рамках государственных (муниципальных) заданий приобретает новый оттенок. Какие перемены уже произошли в сфере образования и чего ждать в будущем, рассмотрим далее.

Не все так просто с Законом № 83-ФЗ

Принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ (далее – Закон № 83-ФЗ) изменило жизнь образовательных учреждений. Плюсы реформы очевидны: ориентация бюджетных учреждений на целенаправленную деятельность, на достижение результата, увеличение их самостоятельности и ответственности.

Однако есть и ряд сложностей, с которыми в переходный период столкнулись многие государственные (муниципальные) учреждения, в том числе и в сфере образования.

По логике Закона № 83-ФЗ и в соответствии с предложениями Минфина России необходимо довольно четко разделять платные и бесплатные услуги. Однако это не всегда возможно.

Например, в дополнительном образовании (музыкальных школах, школах искусств и др.) происходит смешение ответственности: услуги оплачивают и родители, и государство совместно. Конечно, в постсоветское время эта сфера сильно коммерциализировалась, однако доля бюджетных средств в финансовом обеспечении по-прежнему велика.

Сегодня эта проблема особенно актуальна, поскольку прокуратура оспорила правомерность участия родителей в финансировании дополнительного образования, сделав вывод о том, что такая возможность существует только в дошкольном образовании.

Нормативный документ

В соответствии с Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного образования детей, утвержденным постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 № 233, реализация дополнительных образовательных программ является основной деятельностью для данного типа учреждения. Согласно п. 47 положения «учреждение может оказывать дополнительные платные образовательные услуги, выходящие за рамки финансируемых из бюджета образовательных программ (преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с детьми углубленным изучением предметов и другие услуги), по договорам с учреждениями, предприятиями, организациями и физическими лицами», но это не может быть отнесено к реализации основных дополнительных образовательных программ, реализуемых указанным типом учреждения.

Для того чтобы решить эту проблему, необходимо «раздробить» услугу – выделить в ней платную и бесплатную часть. Однако сделать это в дополнительном образовании, в отличие от дошкольного, не представляется возможным.

В дошкольном образовании можно выделить собственно образовательную услугу (обучение) и услугу по присмотру и уходу. Родители софинансируют именно присмотр и уход, ведь общедоступность непосредственно образовательной услуги, а значит, невозможность ее монетизации закреплена законодательно (ст. 5 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»).

Следующий проблемный момент – это комплексные услуги, которых особенно много на уровне муниципалитетов. Учреждения образования оказывают услуги в сфере культуры, спорта, здравоохранения. Очень часто уроки физкультуры проводятся на базе оздоровительно-спортивных комплексов. И, наоборот, спортивные школы не всегда имеют свое помещение и часто организуют занятия на базе общеобразовательных школ. Две разные сферы, но разделить их очень сложно, ведь мероприятия проводятся в целях реализации основной образовательной программы в рамках государственного образовательного стандарта.

Пример

Муниципальная школа, учредителем которой является департамент образования, организует уроки физической культуры на базе физкультурно-оздоровительного комплекса. При этом данный комплекс никак не связан с департаментом образования, т. к. его учредителем выступает департамент физической культуры и спорта. Деньги по муниципальному заданию на реализацию основной образовательной программы, в рамках которой проводятся уроки физкультуры, поступают только школе. Получается, что именно школа должна решать, сколько денег выделять физкультурно-оздоровительному комплексу.

Из вышесказанного можно сделать выводы. Во-первых, разрешить родителям софинансировать отдельные услуги в сфере образования без четкого выделения платной и бесплатной части этих услуг и, во-вторых, предоставить возможность делить услуги между учредителями не только по отраслевому признаку.

Оценка качества образования

Еще одной важной проблемой, непосредственно связанной с формированием государственного (муниципального) задания, является вопрос определения показателей качества государственных (муниципальных) услуг.

Как выбрать показатели, которые действительно отражают качество? Здесь есть несколько вариантов:

  • использование относительных показателей (расчет показателей динамики позволяет сделать вывод о том, насколько улучшилась или ухудшилась ситуация по сравнению с прошлым годом);
  • ожидаемость результатов (совпадение фактических результатов и ожидаемых – это позитивный момент, характеризующий высокое качество услуги; отклонение в ту или иную сторону показывает либо недооценку учащихся, либо недостаточно тщательную работу педагога);
  • соблюдение требований к процессу обучения (показатель текучести кадров, выполнение учебного плана).

Пример

Получение школьником тройки на экзамене может быть показателем высокого качества работы, если педагог это предвидел. При этом хорошие результаты отражают низкое качество работы, если изначально было запланировано получение отличных оценок.

Еще раз о детских садах

Закон № 83-ФЗ – не единственный документ, который определяет деятельность образовательных учреждений. В настоящее время большое внимание уделяется подготовке проекта нового базового закона «Об образовании». Законопроект затрагивает все уровни образования: дошкольное, общее, дополнительное образование детей, профессиональное образование всех уровней и послевузовское образование. При этом наиболее существенные изменения ждут сферу дошкольного образования.

Если раньше субъект РФ нес ответственность за дошкольное образование только в рамках общеобразовательных учреждений (например, если в рамках школы организуются дошкольные группы), то после принятия законопроекта ситуация изменится.

Предполагается, что финансирование будет вестись следующим образом: за все расходы, связанные непосредственно с услугой обучения, например, за оплату труда педагогов, мягкий инвентарь, игрушки, будет отвечать субъект РФ. Соответствующие средства будут передаваться на единых принципах, по нормативам, пропорционально численности дошкольников. Другие затраты, в частности расходы на присмотр и уход, должен будет профинансировать муниципалитет.

Запомнить

Согласно проекту нового закона «Об образовании» муниципалитеты должны самостоятельно финансировать оказание услуги по присмотру и уходу в дошкольных учреждениях, а также содержание имущественного комплекса этих учреждений.

Конкуренция нарастает

Другое нововведение – это законодательное обеспечение равного доступа к бюджетным ресурсам всех организаций независимо от их форм собственности. Соответственно обеспечивается конкуренция в сфере социально значимых услуг. Если негосударственные организации оказывают услуги высокого качества, они вправе претендовать на то, что им будет устанавливаться задание от учредителя по тем же самым нормативам, что и государственным (муниципальным) учреждениям, с теми же показателями по качеству и ответственности. При этом государство (муниципальное образование) не будет брать на себя ответственность по содержанию частной собственности – финансовое обеспечение будет включать только затраты на оплату труда педагогического персонала, а также расходы, непосредственно связанные с учебным процессом.

Это разумный подход, шаг вперед, возможность реализовать принцип «деньги следуют за обучающимся» в дошкольном, общем и профессиональном образовании.

Запомнить

Финансирование мероприятий по развитию (материально-технической базы, кадрового потенциала) будет доступно только для государственных (муниципальных) учреждений.

За развитие организаций негосударственного сектора будут отвечать их учредители.

Социальные гарантии

Другим важным шагом можно считать закрепление в ст. 48 законопроекта «Об образовании» гарантии оплаты труда педагогических работников с четким указанием порядка ее реализации. Планируется, что заработная плата будет включаться в норматив финансового обеспечения в размере не ниже средней заработной платы региона, в котором расположено государственное (муниципальное) учреждение. Таким образом, в основе расчетов будет лежать не минимальный размер оплаты труда и не тарифная ставка какого-либо разряда, как раньше, а конкретная рыночная величина.

Кроме того, в такую систему расчета заложен механизм автоматической индексации заработных плат, который реализуется с ростом средней заработной платы по региону.

Нормативный документ

Согласно п. 1 ст. 49 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» Российская Федерация, субъекты РФ в лице соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования, в случае некачественной подготовки выпускников государственным или муниципальным образовательным учреждением вправе предъявить данному учреждению иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях.

Подобное решение особенно актуально сейчас, когда уровень заработных плат в дошкольном и дополнительном образовании критически низок и не достигает не только средних размеров оплаты труда по региону, но и уровня зарплат педагогов общего и профессионального образования.

При этом спрос на детские сады очень высок, есть доверие к программам обучения дошкольников и даже, в определенной степени, мода на них.

Тем не менее возникает вопрос относительно источников, за счет которых будет обеспечен рост заработных плат и стабильность уровня финансового обеспечения. Сможет ли сам регион, без федеральной поддержки, обеспечить реализацию новых положений законодательства? Пока этот вопрос остается открытым.

Училища и лицеи исчезнут

Законопроект не предполагает наличие учреждений начального профессионального образования. Конечно, сами образовательные программы останутся, их смогут реализовывать учреждения общего образования, среднего профессионального и даже высшего профессионального образования при наличии соответствующей лицензии. Однако уровня начального профессионального образования и соответствующих учреждений (лицеев, училищ) уже не будет.

Что не было реализовано в законопроекте

В целом законопроект получился небольшим и очень рамочным, многие идеи не были в нем реализованы. Например, было предложение вернуться к рассмотрению образования как совокупности процессов обучения, воспитания и развития. В настоящий момент образование в основном воспринимается как обучение и воспитание. Дополнительный акцент на развитие позволил бы создать совершенно иную концепцию образования, соответствующую современным потребностям общества. Многие дополнительные образовательные программы можно было бы перевести в разряд основных, и по-другому сформулировать принципы финансирования. К сожалению, эту идею во всей полноте реализовать не удалось.

Не был поддержан и ряд идей Высшей школы экономики, в частности, предложение ввести систему страхования рисков получения некачественного образования и разрешить учреждениям реализовывать франшизы на разработанные ими образовательные технологии.

Порядок возмещения ущерба, причиненного некачественным образованием, прописан и в действующем законодательстве, однако конкретных страховых механизмов ни в одном нормативном правовом акте нет.

Можно сказать, что эта мера скорее фиктивная, чем реально работающая. Реализация образовательных технологий – важная статья доходов многих западных университетов. При этом отечественные вузы фактически лишены возможности зарабатывать путем создания образовательных программ, их патентования и реализации. Такие операции разрешены только в коммерческой сфере, хотя и некоммерческим образовательным организациям есть что предложить на этом рынке.

Подводя итог, можно сказать, что проект закона «Об образовании» – это, безусловно, шаг вперед. В нем заложены принципы равного доступа к бюджетным ресурсам, ответственного финансового менеджмента. Законопроект упорядочивает права и обязанности участников образовательного процесса. Вместе с тем он рассматривает образование исключительно как социально значимое благо. Отношение к нему как к частному благу, к которому могут быть применены рыночные механизмы, практически не предусмотрено. Во многом это результат общественных обсуждений, в ходе которых законопроект был сужен до рамочного документа, содержащего множество отсылочных положений и лишь небольшое количество норм прямого действия.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Видеообзор изменений 2017 года




Опрос

Вы сформировали резервы по расходам на 2017 год?

  • Да 18.31%
  • Нет 46.48%
  • Наше учреждение не формирует резервы по расходам 40.85%
Другие опросы

Рассылка

© 2011–2016 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль