Управление по результатам

1969
Новая редакция Бюджетного кодекса, принятая в апреле этого года, ознаменовала очередной этап бюджетной реформы по переходу на средне-срочное программно-целевое планирование, основанное на внедрении бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Пришло время воссоздания экономическо-плановых отделов. О том, что должны знать современные экономисты, расскажет новый цикл статей.

БОРлезни роста

Для России, как и для многих западных стран, стал хорош не тот бюджет, что растет, а тот, в котором соблюдено наилучшее соотношение достигнутых результатов и затраченных средств. Однако исчерпывающего ответа на вопрос “Что делать? ” обновленный Бюджетный кодекс пока не дает.

С большой натяжкой БОР можно назвать аналогом известного с советских временпрограммно-целевого метода управления (ПЦМ). При этом необходимо понимать, что подготовленные на основе ПЦМ программы (продовольственная, развития производства товаров народного потребления и сферы услуг и др.) оказалисьпроваленными не столько из-за порочности метода управления, сколько из-за известных особенностей централизованно планируемой экономики (табл. 1).

Таблица 1

Отличия БОР от ПЦМ

«Бюджетный процесс может уподобиться "черномуящику"», - сказал Председатель Счетной палаты С.В. Степашин, выступая наХ конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Поего мнению, новая редакция Бюджетного кодекса не отвечает на два важныхвопроса:

  • практическое применение бюджетирования,ориентированного на результат;
  • способы и методы соизмерения объемов финансирования сконкретными результатами работы бюджетополучателей.

Аналогичное мнение об изменениях в Бюджетном кодексевысказала руководитель Федерального казначейства Т.Г. Нестеренко в речи на350-летии государственного финансового контроля в России (www.roskazna.ru/store/350let.doc).

Можно не сомневаться, что Счетная палата в конце концовнаучится контролировать эффективность работы "черного ящика". Вероятно,ускоренное обучение предстоит и сотрудникам других контрольных органов, которымпридется заменить в актах ревизий слова "нецелевое использованиебюджетных средств" на "неэффективное..." Однако без наличия вБюджетном кодексе четких критериев оценки эффективности использования бюджетныхсредств, нельзя сформулировать, например, поправку в Уголовный кодекс,вводящую ответственность за их неэффективное использование.

Наша справка:

Результативность не является критерием выделениясредств в таких странах, имеющих большой опыт в сфере управления порезультатам, как США и Канада. Фактически только Нидерланды и Новая Зеландиязаявляют о том, что увязывают свои расходы со всей совокупностью целей.

Новая редакция Бюджетного кодекса не предоставила ниодному из контролирующих органов права проведения стратегического аудита, как,например, в Канаде, когда существует возможность не просто проверять сметыпостфактум, а давать рекомендации по поводу обоснованности тех или иныхведомственных программ, исходя из тех государственных задач, которые былипоставлены. Бюджетным учреждениям остается только предугадывать будущиепретензии контролеров.

Впрочем, переходный период вряд ли будет иметь затяжнойхарактер. Для того чтобы устранить недоработки в бюджетном законодательстве, 18апреля 2007 г. Совет Федерации, приняв поправки в Бюджетный кодекс,одновременно своим постановлением создал рабочую группу по внесению изменений вбюджетное законодательство, во главе с заместителем председателя бюджетногокомитета В. Петровым. Судя по задачам, поставленным перед рабочей группой (отустранения нечеткости показателей расходования бюджетных средств до определенияправового статуса и общих принципов деятельности государственных внебюджетныхфондов), речь идет о начале работы над новым Бюджетным кодексом.

Что такое результат

Собственно говоря, тема результативности работыбюджетных учреждений не такая уж и новая: соответствующий отчет присутствует вПояснительной записке, начиная с бюджетной отчетности за 2005 год. В общем видепоказатель результата является измерителем стратегической цели, которая в своюочередь отражает приоритеты государственной политики. Расчет показателейрезультатов работы учреждения требует четкого понимания стратегических целейбюджетирования, ориентированного на результат (табл. 2).

Нетрудно заметить, что хотя основа для расчетапоказателей достижения поставленных целей - бухгалтерские данные, сами этипоказатели в бухгалтерских регистрах не отражаются. Бухгалтеру трудноконтролировать параметры результативности, да это и не входит в егодолжностные обязанности. Вместе с тем такой контроль необходим в соответствии сфедеральным (региональным, местным) законодательством и требует выделения отдельной штатной единицы – экономиста.

Таблица 2

Стратегические цели

Федеральный уровень

На момент сдачи журнала в печать критериирезультативности на уровне федерального законодательства содержал только УказПрезидента РФ от 28.06.07 № 825 "Об оценке эффективности деятельностиорганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (далее -Указ № 825). Этот документ стал ответом теоретикам, рассуждающим о том, чтобюджетная реформа на уровне федерального центра поставлена под сомнение из-заотсутствия механизмов участия законодательной власти в выработке показателейрезультативности бюджетных расходов. Конечно, президентские указы нельзяназвать волеизъявлением общества через своих представителей в парламенте,однако вопрос о заморозке бюджетной реформы они снимут. Вопрос только в том,как скорректировать ошибки, обнаруженные в критериях результативности.

Правительство Великобритании в качестве одного из критериев результативности для медицинских учреждений выбрало время госпитализации: чем меньше, тем лучше. Профессиональное сообщество врачей-онкологов с этим не согласилось. С помощью своих представителей в парламенте онкологи поставили перед правительством вопрос о неадекватности критериев результативности. Ситуацию удалось исправить.

В России, поскольку парламент не допущен к обсуждению критериев, направлять подобные обращения придется, видимо, непосредственно к Президенту России.

Региональный уровень

Порядок разработки критериев результативностирассмотрим на примере Республики Хакасия. Со всеми нормативными документами,упомянутыми ниже, можно ознакомиться на официальном портале органовгосударственной власти Хакасии - www.rhlider.ru, раздел "Министерствофинансов и экономики", подраздел "Бюджетная реформа", далее -"Бюджетирование, ориентированное на результат".

Цели и задачи республиканских субъектов бюджетногопланирования в оче­редном финансовом году и среднесрочной перспективеопределены постановлением Председателя Правительства Республики Хакасия от29.06.06 № 03-ПП. За год до этого постановлением республиканского правительстваот 29.06.05 № 228 были утверждены Методические рекомендации по подготовкедокладов о результатах и основных направлениях деятельности главныхраспорядителей (распорядителей) средств республиканского бюджета (далее -постановление № 228).

Распределение расходов в Хакасии производится по целям,задачам, программам, функциям и мероприятиям, представляется анализрезультативности бюджетных расходов в соответствии с постановлением № 228.Министерствами и ведомствами республики разработаны индикаторы (количественныепоказатели) деятельности как ведомства в целом, так и подведомственных учреждений.

В соответствии с приказом Министерства здравоохраненияРеспублики Хакасия от 03.06.05 № 229 утверждены количественные показатели деятельностив разрезе финансируемых направлений (в соответствии с функциональнойклассификацией бюджетных расходов). Так, в рамках оказания специализированноймедицинской помощи в условиях дневных стационаров всех типов определенастратегическая цель: обеспечение доступности и качества оказания данного видапомощи. Для того чтобы определить степень достижения этой цели в качествеиндикаторов результативности, принимаются:

  • число дней лечения на 1000жителей;
  • среднее число занятости койкив году;
  • средняя длительностьпребывания больного в стационаре;
  • другие показатели.

Все эти показатели положены в основу разрабатываемыхведомственных программ с отражением их динамики на три года.

Количественные показатели деятельности разработаны также для сфер образования, культуры, социальной политики и других и закреплены ведомственными приказами. Приведем выдержку из системы индикаторов в сфере образования (Приложение № 2 к приказу Министерства образования и науки Республики Хакасия от 30.06.05 № 465 (табл. 3).

Таблица 3

Отдельные индикаторы в сфереобразования Хакасии

Наименование бюджетной услуги: реализация основных общеобразовательных программ

Наименование функциональногораздела: 0702 Образование. Общее образование

Наименование направления (бюджетной программы):_____________________________

Наименование ведомства, ответственного за реализацию: Министерство образования инауки РХ

Цель финансируемогонаправления: обеспечение доступности качественного общего образования для всех слоевнаселения как основы социальной мобильности и снижения социально-экономическойдифференциации в обществе

Муниципальный уровень

На официальном web-сервере города Сургута (www.admsurgut.ru) найти нормативные документыпо бюджетированию, ориентированному на результат, просто - воспользуйтесьокошком поисковика. В основе сургутской системы - решение городской Думы от28.12.05 № 546-III ГД "О реестре бюджетныхуслуг", в котором не только законодательно закреплены определениебюджетной услуги и полный перечень услуг, но и приведены такие существенныепараметры, как:

  • описание бюджетных услуг;
  • порядок ведения реестра бюджетных услуг;
  • публичный характер реестра бюджетных услуг;
  • обязательство вести мониторинг качества предоставлениябюджетных услуг.

Постановление администрации города Сургута от 20.06.06№ 1303 посвящено оценке потребности в предоставлении бюджетных услуг. Следующимшагом стало проведение инвентаризации действующих нормативных правовых актов напредмет наличия в них стандартов качества предоставления бюджетных услуг. Длятех услуг, стандарты по которым в действующем законодательстве найти неудалось, городские власти утвердили собственные. На сегодняшний деньнормативная база по этому вопросу представлена следующими постановлениямиадминистрации города:

  • от 07.02.07 № 344;
  • от 22.06.07 № 1984;
  • от 25.06.07 - четыре постановления с нумерацией 1481,2022-2024.

Наименование у всех перечисленных постановленийодинаковое - "Об утверждении стандартов качества отдельных бюджетныхуслуг". Впрочем, отсутствие стандартов качества не помешало утвердитьпоказатели результатов деятельности своих структурных подразделений и ихзначения на 2007 год (распоряжение администрации города от 29.12.06 № 2562).

В Сургуте подсчитали финансовые издержки, фактически -убытки от отсутствия у бюджетных учреждений права по самостоятельномураспоряжению бюджетными средствами за период 2003-2005 гг. За оценкой этогофакта последовали конкретные действия по повышению самостоятельностиучреждений на основе постановления администрации города № 80 от 18.01.07"Об утверждении Порядка установления структурными подразделениямиадминистрации города основных требований к работе подведомственныхмуниципальных учреждений".

Как оценить результат

Методика оценки учреждений федерального имуниципального уровня будет рассмотрена в следующих номерах журнала в видекомментариев к Указу № 825. Пока же предлагаем вниманию читателей одну изнаиболее удачных методик оценки работы бюджетных учреждений с точки зренияавтоматизации процесса, утвержденную постановлением администрации городаСургута от 26.06.07 № 2045.

С 2008 г. структурные подразделения администрации приформировании отчетов об исполнении ведомственных программ расходовподразделения будут обязаны ежегодно, в срок до 20 февраля текущегофинансового года, осуществлять оценку выполнения требований к работе подведомственных муниципальных учреждений за отчетный финансовый год.Регулярность проведения оценки определяется исходя из внутренних задачструктурного подразделения и устанавливается приказом его руководителя.

Расчет отклонений от плановых значений

Для оценки исполнения установленных к работе муниципальных учреждений требований в Сургуте производится расчет отклонений фактических значений показателей, характеризующих исполнение требований за определенный период, от их плановых значений (далее – отклонения от плановых значений) – табл. 4.

Таблица 4

Расчет отклонения от планового значения

Отклонение от планового значения всегда должно выражаться в числовых значениях.

Оценка показателей, характеризующих исполнение требований

Для проведения оценки исполнения требований выделяются четыре степени отклонений от планового значения (табл. 5).

Таблица 5

Характеристика степеней отклонения от планового значения

Структурные подразделения администрации муниципального образования определяют границы степеней N+ , P+ , N-, P- самостоятельно, в зависимости от типов показателей, но с учетом рекомендаций (табл. 6).

Таблица 6

Границы степеней отклонения от планового значения

Приоритеты в структуре требований

Структурные подразделения администрации муниципального образования самостоятельно устанавливают для подведомственных учреждений приоритетность требований к результатам деятельности. Но существуют и общие правила установки таких приоритетов:

  • для проведения оценки исполнения требований к работе муниципальных учреждений для каждого из требований определяется степень приоритета в зависимости от его значимости с точки зрения оценки результатов деятельности;
  • степень приоритета определяется в диапазоне от 1 до n, где n – число разделов требований, установленных для муниципального учреждения (числу “1” соответствует наибольший приоритет);
  • степень приоритета для показателей устанавливается структурным подразделением самостоятельно, исходя из стоящих перед ним целей и задач (табл. 7).

Таблица 7

Рекомендуемые степени приоритета (в порядке убывания)

Оценочные группы благополучия

По результатам расчета отклонений от плановых значенийвся совокупность муниципальных учреждений в рамках одной бюджетной услугираспределяется по оценочным группам благополучия. Степень благополучия висполнении установленных для муниципального учреждения требований определяетобъем, содержание и характер мер, которые могут быть предприняты структурнымподразделением и самим учреждением. Для целей оценки исполнения требованийвыделяются пять групп благополучия:

  • группа "отлично" (отклонение от плановыхзначений по всем показателям в степени N+ или P+);
  • группа "удовлетворительно" (наличиеотклонений от плановых значений по­казателей со степенью приоритета 6-7 илиниже в степени N-; отклонение от плановыхзначений по всем прочим показателям в степени N+или P+);
  • группа "неудовлетворительно" (наличиеотклонений от плановых значений показателей со степенью приоритета 5 и (или) 4в степени N- или по­казателей со степеньюприоритета 6-7 или ниже в степени P-; отклонение от плановыхзначений по показателям c более высокой степенью приоритетав степени N+ или P+);
  • группа "плохо" (наличие отклонений отплановых значений показателей со степенью приоритета 3 и (или) 2 в степени N-или показателей со степенью приоритета 5 и (или) 4 в степени P-;отклонение от плановых значений по показателям с более высокой степеньюприоритета в степени N+ или P+);
  • группа "недопустимо" (наличие отклонений отплановых значений показателей со степенью приоритета 1 в степени N-или со степенью приоритета 3 и (или) 2 в степени P-).

Попадание в одну из оценочных групп благополучияуказывает, на выполнение каких требований и на достижение какого качества ихисполнения должны быть направлены усилия муниципального учреждения иструктурного подразделения.

Распределения по оценочным группам благополучия

Для формирования плана действий по итогам оценки исполнения требований к деятельности муниципальных учреждений необходим анализ полученного их распределения по оценочным группам благополучия. Полученные результаты – основа для разработки плана действий.

Распределение муниципальных учреждений по оценочным группам благополучия происходит равномерно или приближается к равномерному распределению. В этой ситуации структурным подразделением совместно с администрациями муниципальных учреждений, отнесенных к группам “неудовлетворительно” и “недопустимо”, формируются индивидуальные планы действий в отношении каждого муниципального учреждения.

В некоторых случаях только индивидуальными планами не обойтись.

Более 80% муниципальных учреждений попали в одну оценочную группу (для бюджетных услуг, предоставление которых осуществляет не менее 5 учреждений). В этой ситуации структурным подразделением совместно с администрациями муниципальных учреждений, отнесенных к группам “неудовлетворительно” и “недопустимо”, помимо индивидуальных планов действий формируется общий для данной оценочной группы муниципальных учреждений план действий (табл. 8).

Таблица 8

Анализ значительных отклонений от плановых значений P+ или P-

Рейтинг успешности

Итогом проведенной оценки может являться рейтингуспешности исполнения муниципальными учреждениями установленных к их работетребований. Формировать рейтинг рекомендуется в разрезе бюджетных услуг,которые оказываются подведомственной сетью муниципальных учреждений. Основарейтинга - полученное распределение муниципальных учреждений по оценочнымгруппам благополучия.

Муниципальное учреждение из более благополучной группынаходится в рейтинге успешности выше всех муниципальных учреждений, попавших вменее благополучные группы. Определение места в рейтинге успешности для муници­пальныхучреждений, находящихся в одной оценочной группе благополучия, определяетсяналичием (отсутствием) негативных отклонений по показателям, имеющим болеенизкую степень приоритета. В случае совпадения благополучия степеней отклоненийу муниципальных учреждений из одной оценочной группы по всем показателям,рассматриваются фактические значения отклонений.

Если вы приняли решение о формировании рейтингауспешности исполнения муниципальными учреждениями установленных к ихдеятельности требований, сделайте второй шаг - используйте рейтинг длястимулирования подведомственных учреждений. В Сургуте право воспользоватьсяили не воспользоваться этой возможностью закреплено за каждым структурнымподразделением администрации.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...





Опрос

Часто ли к Вам приходит учредитель с проверкой и находит ошибки в учете ОС?

  • Приходит редко и не находит ошибок 100%
  • Приходит часто и находит ошибки от 1 до 5 0%
  • Приходит часто и находит ошибки свыше 5 0%
результаты

Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль