Двойные стандарты законодательства

1046
 Чагин К.
Автор: Чагин К.
Консультант по социальной политике Института экономики города
Первое, что необходимо сделать при формировании государственного (муниципального) задания, – определить, к какому типу относится деятельность учреждения, к работе или услуге. Если не справиться с этой задачей, ошибки пойдут по нарастающей. В то же время проблема формирования заданий кроется не только в формализованном подходе учреждений (и их учредителей), но и в несовершенной методологии процесса.

Разделение понятий

Бюджетное законодательство сводит два термина – «государственные (муниципальные) услуги» и «государственные (муниципальные) работы» – в один. При этом формулировка звучит так: «услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами» (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, далее – БК РФ). Эти понятия можно разделить только косвенно на основании определенных требований бюджетного законодательства, предъявляемых к содержанию госзадания (ч. 1 ст. 69.2 БК РФ).

Из-за данной проблемы при создании реестров государственных (муниципальных) услуг и, соответственно, формировании заданий непоследовательно решается вопрос о том, к какому из двух понятий относить ту или иную деятельность учреждения.

Запомнить

Услуга отличается от работы тем, что она предоставляется конкретным потребителям (физическим или юридическим лицам), оказывается по предельным ценам (тарифам), установленным соответствующим органом исполнительной власти.

Пример

При формировании госзадания учреждение отнесло организацию отдыха госслужащих в санатории к работе. Между тем, по всем признакам это является услугой (предоставляется конкретным потребителям, оказывается по предельным ценам (тарифам)). Обосновывая свой выбор, специалисты учреждения руководствовались принципом, что работа – это то, что «удовлетворяет какие-либо потребности органов власти». Однако хоть госслужащие и представляют органы власти, по сути они являются физическими лицами. Кроме того, учреждение может осуществлять санаторное лечение не только государственных служащих, но и других потребителей.

Справедливости ради стоит отметить, что у учреждений и учредителей существует мотивация к тому, чтобы относить к работам как можно больше видов деятельности, поскольку качество выполнения работы, как правило, не подлежит стандартизации.

Кроме того, приведенная выше формулировка понятия «государственные (муниципальные) услуги (работы)» препятствует привлечению к их оказанию (выполнению) негосударственных (немуниципальных) поставщиков, поскольку:
1 содержит ссылку на «иных юридических лиц», а это блокирует допуск к оказанию услуг (выполнению работ) предпринимателей без образования юридического лица и физических лиц;
2 иные юридические лица могут оказывать (выполнять) государственные (муниципальные) услуги (работы) только в случаях, установленных законодательством РФ. При этом законодательство РФ такие случаи напрямую не устанавливает. Например, Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» говорит лишь об «организациях, участвующих в предоставлении предусмотренных данным законом государственных и муниципальных услуг».

На практике к ним относят только многофункциональные центры, оказывающие госуслуги населению.

Показатели качества

В соответствии с бюджетным законодательством показатели качества услуг (работ) являются обязательным элементом государственного (муниципального) задания (ч. 1 ст. 69.2 БК РФ). Однако не всегда при формировании заданий удается должным образом отразить эти данные.

Первая проблема заключается в том, что происходит путаница между показателями объема и качества услуги (работы).

Пример

В задании зоологическому саду (услуга по организации индивидуальных посещений экспозиций) указаны показатели:

  • качества – число сохраненных видов животных, количество видов животных, занесенных в Красную книгу и доля животных, занесенных в Красную книгу, от общего числа видов животных;
  • объема – число посетителей и количество постоянных экспозиций.

Такой подход вызывает ряд вопросов. Вопервых, число сохраненных видов животных и количество их видов, занесенных в Красную книгу, характеризует не качество, а объем услуги (согласитесь, есть разница, сколько животных демонстрируется посетителям зоосада – 10 или 100).

Во-вторых, непонятна логика показателя по доле животных, занесенных в Красную книгу. Сомнительно предположение о том, что чем больше их доля, тем выше качество предоставляемой услуги. В-третьих, некорректна формулировка «сохраненные виды животных». Даже в отношении объема, а не качества услуги, скорее речь нужно вести о «демонстрируемых» потребителям животных, а не просто сохраненных.

В данном случае, под качеством услуги правильнее было бы понимать, например, соблюдение определенных санитарных норм в клетках, где содержатся животные, наличие табличек с информацией о них, наличие туалетов для посетителей и другие значимые для потребителей факторы.

Вторая проблема заключается в том, что в роли единственного показателя качества в задании может выступать только доля потребителей, удовлетворенных данной услугой.

Данный показатель действительно является качественным, т. к. отражает мнение получателей услуг. Однако его использование в задании не в полной мере отражает задачу соблюдения определенного уровня качества услуг.

Неискушенные потребители могут быть довольны услугой хотя бы потому, что ее получили. Кроме того, если опрос потребителей проводится, а его результаты сводятся и представляются самим учреждением (как обычно и бывает), то в объективности такой оценки можно усомниться.

Рассматривая вопрос об определении в государственном (муниципальном) задании показателей качества услуг, нельзя не остановиться на теме их стандартизации. Применение стандартов федеральным законодательством не требуется, однако, многие регионы и муниципалитеты своими нормативными правовыми актами устанавливают такую обязательность.

Запомнить

Определяя показатели качества в государственном (муниципальном) задании, следует учитывать мнение потребителя и попытаться ответить на вопрос, как должна оказываться услуга независимо от своего объема, чтобы считаться качественной.

Пример

В г. Ангарске Иркутской области утверждение стандартов качества является обязательным для всех муниципальных услуг (работ), включенных в утверждаемый главой города перечень (п. 3 постановления Главы города Ангарска от 10.07.2009 № 983-г «Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения стандартов качества муниципальных услуг города Ангарска»).

Именно соблюдение стандартов может гарантировать качество оказания услуг. Задание может содержать ссылку на стандарт и определенное количество единиц услуги (показатель объема), например, койко-дни, посещения и т. п.

Ожидаемые результаты

Бюджетное законодательство двояко определяет необходимость включения в государственное (муниципальное) задание ожидаемых результатов оказания услуг или выполнения работ. С одной стороны, в определении понятия задания включены ожидаемые результаты (ст. 6 БК РФ), с другой – в статье, определяющей его содержание, их нет (ч. 1 ст. 69.2 БК РФ). На практике ожидаемые результаты в состав заданий включается редко. И в логике бюджетирования, ориентированного на результат, это является проблемой: задание не устанавливает целеполагающие ориентиры деятельности учреждений.

Кроме того, отсутствие ожидаемых результатов препятствует развитию программно-целевого метода, который в числе прочего предусматривает включение деятельности учреждений в государственные и муниципальные программы.

Прогнозируемые итоги могли бы обеспечивать на уровне целеполагания логичную увязку заданий и программ.

Безусловно, определение ожидаемых результатов оказания услуг (работ) является непростой задачей для сотрудников, которые занимаются формированием заданий. Здесь может иметь место замена результатов, т. е. определенных положительных изменений, к которым должно привести оказание услуг (выполнение работ) (например, решение каких-то проблем потребителей), на продукты самого процесса (например, результатом может называться факт получения услуги).

Показатели объема

В определенных случаях специфика деятельности государственного (муниципального) учреждения не позволяет адекватно определить в задании показатель требуемого объема услуги (работы).

Пример

Региональная гостиница служит временной резиденцией для официальных лиц и делегаций, которые регулярно в ней останавливаются. При этом невозможно спрогнозировать, сколько «высоких гостей» посетят гостиницу в течение года.

Аналогично рассмотренному примеру невозможно установить требуемый объем, например, выездов скорой помощи, тушений пожаров и т. д.

Установление подобных показателей объема услуги (работы) абсурдно.

Данная проблема касается деятельности, которая носит либо экстренный характер, либо зависит от каких-то внешних обстоятельств, не поддающихся прогнозированию.

В этой ситуации учредители государственных (муниципальных) учреждений указывают в заданиях показатели объема на основе прошлых периодов, что, конечно, является не логичным. А иногда поступают более радикально – «держат» учреждение в статусе казенного, чтобы не устанавливать ему задание.

Вместе с тем, решение вопроса может лежать в иной плоскости. Необходимо объем таких услуг (работ) определять в других единицах. Например, в отношении гостиницы для официальных делегаций – не в количестве гостей, а в количестве номеров, которые должны в течение года поддерживаться в готовности для приема посетителей.

Нормативный документ

Требования к организации государственных (муниципальных) услуг (работ) установлены Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ (далее – Закон № 210-ФЗ) и Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ (далее – Закон № 83-ФЗ).

Закон № 210-ФЗ регламентирует предоставление услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий.

Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица. Положения Закона № 83-ФЗ применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных для этих учреждений заданий. Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти.

Состав услуг

Так же как и в случае с ожидаемыми результатами бюджетное законодательство двусмысленно определяет необходимость указания в государственном (муниципальном) задании состава государственной (муниципальной) услуги.

В определении понятия задания такой элемент присутствует (ст. 6 БК РФ), а в статье, определяющей его содержание, – нет (ч. 1 ст. 69.2 БК РФ). Практика же формирования заданий в этом случае разная. Чаще всего услуга (работа) формулируется только в обобщенном виде, например «социальное обслуживание на дому». Уточнение состава услуги (доставка на дом продуктов питания, помощь в приготовлении пищи, мытье сантехники и т. д.) сделало бы задание более четким и понятным для граждан, в т. ч. и потребителей.

Оценка потребности

В бюджетном законодательстве указывается, что государственное (муниципальное) задание формируется в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования (ч. 3 ст. 69.2 БК РФ). Поэтому будет в процессе его формирования проводиться оценка потребности в государственных (муниципальных) услугах или нет, решают в своих нормативных правовых актах указанные органы. На практике в одних регионах такая оценка предусмотрена, а в других – нет.

Однако даже если в нормативноправовых актах и говорится, что такая оценка должна проводиться, то она очень редко формализуется в какие-либо порядки или методики. Проблемой является то, что ее проведение сильно зависит от субъективных факторов (например, от мнения того или иного сотрудника) и может основываться на некорректных методических подходах (например, простой привязки объема потребности к мощности того или иного учреждения). Это ведет к отсутствию зафиксированной и обоснованной информации о реальной потребности в услугах (работах), которая фактически может быть ниже или выше плановых объемных показателей заданий.

мнение специалиста

Елена Абидуева,
консультант отдела правового и информационно-аналитического обеспечения
управления государственной политики
министерства культуры и архивов Иркутской области

В обширной подзаконной нормативно-правовой базе, созданной в рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ, под услугой понимается некая деятельность учреждения, осуществляемая в интересах отдельных физических и (или) юридических лиц, а под работой – деятельность, реализуемая в интересах всего общества в целом.
В соответствии с общепринятой юридической техникой рассматриваемые термины будут следующими: услуга – деятельность, результат которой не имеет материального выражения, а полезные свойства потребляются в процессе ее оказания; работа – деятельность, результат осуществления которой имеет материальную форму.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...





Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль