Оправдана ли уголовная ответственность за неэффективность

2207
 Бычков С.С.
Заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина России
Уже несколько месяцев на рассмотрении в Госдуме ФС РФ находится одиозный законопроект № 208784-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Документ разработан инициативной группой депутатов и направлен на противодействие коррупции. Его суть сводится к введению жестких мер ответственности за нерезультативное (неэффективное) расходование бюджетных средств. Почему Минфин России выступает против данного проекта, объясняет наш эксперт.

Законопроект № 208784-6 активно обсуждается специалистами и руководителями учреждений госсектора. Какова основная суть этого спорного документа?

Аналогичный законопроект уже рассматривался Минфином. Он был подготовлен и внесен в Госдуму инициативной группой Самарской Губернской Думы и не нашел поддержку в Правительстве РФ.

Нынешним законопроектом № 208784-6 предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ (а именно ст. 283 и 289), которые предусматривают определение понятия «нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств», дополнение этими понятиями перечня оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства и установление ответственности в связи с таким нарушением.

Кроме того, законопроектом предлагается дополнить КоАП РФ и Уголовный кодекс РФ новыми статьями, устанавливающими административную и уголовную ответственность для должностных и юридических лиц – получателей бюджетных средств (ПБС) и средств государственных внебюджетных фондов, допустивших нерезультативное (неэффективное) их использование.

Почему Минфин России не поддерживает данный законопроект?

Для этого есть ряд объективных оснований. Начнем с определения «нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств». Под ним законопроект подразумевает «действия ПБС, выразившиеся в недостижении заданных результатов (по объему и (или) качеству), установленных государственным (муниципальным) заданием, долгосрочной целевой программой либо иным правовым основанием, с использованием определенного бюджетом объема бюджетных средств, или в достижении заданных результатов (по объему и (или) качеству) с превышением объема бюджетных средств, достаточного для их достижения исходя из условий, существовавших в месте исполнения бюджетного обязательства в соответствующий период».

Предложенная интерпретация не согласуется с принципом эффективности, установленным ст. 34 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно ему при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Насколько правомочно наказывать учреждения за недостижение результатов, обозначенных в госзадании или госпрограмме?

Ведь существует ряд объективных факторов (например, снижение потребительского спроса), при которых они могут оказаться невыполненными. Кроме того, задание утверждает учредитель, а не учреждение…

Государственные (муниципальные) программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, содержат взаимоувязанные по задачам, срокам осуществления и ресурсам мероприятия органов госвласти и местного самоуправления в установленной сфере деятельности, а также инструменты государственной политики.

Государственое (муниципальное) задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами учреждений.

Реализация программ и заданий подвержена социальным, финансово-экономическим и другим внешним и внутренним рискам. Оценка рисков и степени воздействия на них со стороны ответственных исполнителей, соисполнителей носит субъективный характер. Все возможные меры воздействия на риски могут не полностью устранить проявление негативных эффектов, вследствие которых программа или задание окажутся невыполненными.

В связи с этим и программы, и задания утверждаются распорядительными (ненормативными) актами высших органов исполнительной власти (местных администраций) и органов, осуществляющих функции и полномочия учредителей.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1.3. КоАП ответственность устанавливается за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Таким образом, привлечение к уголовной или административной ответственности за недостижение заданных результатов (по объему и (или) качеству), установленных заданием, государственной программой, некорректно.

…законопроектом предлагается дополнить КоАП и Уголовный кодекс РФ новыми статьями, устанавливающими административную и уголовную ответственность для ПБС…

Кроме того, достижение заданных или наилучших результатов (по объему и (или) качеству), установленных заданием или программой, непосредственно связано не столько с осуществлением органами госвласти (местного самоуправления) и учреждениями закрепленных за ними бюджетных полномочий при составлении и исполнении бюджета, сколько с организацией и проведением их основной (отраслевой) деятельности. Однако предложенный законопроектом подход к определению нерезультативного (неэффективного) использования бюджетных средств предполагает только анализ исполнения бюджетных полномочий ПБС.

При этом недостижение заданных результатов в процессе исполнения бюджета может быть следствием недостаточного объема средств, предусмотренного в этих целях.

Таким образом, жесткие меры ответственности, регламентируемые законопроектом, вы не оправдываете?

Оценки эффективности бюджетных расходов, т. е. определение наилучшего результата и (или) наименьшего объема средств, используемого для его достижения, не подтверждены формализованными расчетными методами и в большинстве своем носят субъективный характер.

Из этого следует, что установление административной или уголовной ответственности за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств приведет к существенному увеличению судебных споров в целях решения конфликтов по результатам контрольных мероприятий.

При этом в соответствии с постановлением Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 при оценке соблюдения принципа эффективности суды должны учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

…законопроект содержит коррупциогенные факторы…

Таким образом, расходная операция может быть признана неэффективным использованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный конт рольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В настоящее время недостаточно унифицированы подходы к формулированию услуг и формированию их исчерпывающего перечня, не установлены четкие критерии расчета нормативных затрат на оказание услуги и определения показателей качества (стандартов оказания услуг).

В этих условиях установление ответственности за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств может привести к искусственному искажению размера нормативных затрат и занижению показателей объемов и качества услуг при формировании задания и (или) недостоверной отчетности о его выполнении.

Наличие такой ответственности будет являться негативным стимулом для перехода к формированию задания для казенных учреждений, в отношении которых его утверждение носит рекомендательный характер.

Кроме того, в соответствии с законопроектом условием, которое влечет административное взыскание, а также при наличии состава преступления, уголовное наказание, является недостижение заданных результатов (по объему и (или) качеству), установленных заданием, государственной (муниципальной) программой либо иным правовым основанием.

…нормы законопроекта не согласуются с действующим принципом эффективности, установленным ст. 34 БК РФ…

В соответствии со ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов на очередной финансовый год (и плановый период).

Ведомственная структура расходовбюджета в свою очередь включает только главных распорядителей бюджетных средств.

В рамках осуществления бюджетного процесса главные распорядители доводят бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до подведомственных ПБС. Таким образом, расходы бюджета на финансовое обеспечение деятельности ПБС могут идентифицироваться в структуре бюджета в увязке с осуществляемыми ими мероприятиями (услугами).

Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления субсидии на выполнение ими задания или иной целевой субсидии. При этом объем субсидии по суммовому показателю не увязан с конкретными мероприятиями (услугами) и результатами.

Таким образом, представляется сложной оценка размера неэффективно использованных средств. А значит, привлечение к ответственности за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств должностных лиц учреждений - исполнителей заданий будет затруднено.

Можно ли утверждать, что принципы контроля, предусмотренные законопроектом, не соотносятся с действующим законодательством?

Из предложенного подхода к контролю за эффективным использованием бюджетных средств можно предположить, что все расходы бюджета, в т. ч. на выполненные мероприятия с достижением заданных для них результатов, имеют признаки состава нерезультативности (неэффективности), за которое предусматривается уголовная или административная ответственность. Поскольку определенный бюджетом объем средств может превышать тот, который по итогу окажется достаточным для выполнения мероприятия, в связи с благоприятным изменением условий в месте и во время исполнения бюджетного обязательства.

Соответственно, для подтверждения результативного (эффективного) использования уполномоченный контрольный орган по каждому направлению расходов бюджета должен будет определять объем бюджетных средств, достаточный для достижения результатов, исходя из условий, существовавших в период исполнения бюджетного обязательства, в целях его сопоставления с объемом средств, использованным ПБС.

Определение такого объема будет носить во многом субъективный характер.

Таким образом, законопроект содержит коррупциогенные факторы. В соответствии с Законом № 172-ФЗ1 к ним относятся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Что предлагает Минфин в противовес законопроекту?

В условиях переходного периода формирования бюджетов с применением программно-целевого метода и становления инструмента государственного (муниципального) задания предлагается внедрить систему аудита (контроля) эффективности.

В целях формирования рекомендаций по повышению эффективности расходов Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципалитетов будут проводить аудит эффективности использования бюджетных средств.

ГРБС обеспечит принятие мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля проконтролируют полноту и достоверность отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ и об исполнении заданий.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Видеообзор изменений 2017 года




Опрос

Над чем в данный момент Вы работаете?

  • Над формированием плана ФХД 22.92%
  • Над составлением бюджетной сметы 8.33%
  • Над бухгалтерской (бюджетной) отчетностью 68.75%
  • Над налоговой отчетностью 22.92%
результаты

Рассылка

© 2011–2016 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль