Поможет ли Сводный реестр рассчитать затраты правильно?

1067
 Жигалов Д.
Эксперт Международного центра финансово-экономического развития
Одна из наболевших проблем бюджетной сферы – отсутствие единого перечня услуг (работ), оказываемых государственными и муниципальными учреждениями. То есть стандартов, на основе которых учреждения различных субъектов РФ смогут «уравновесить» нормативные затраты на оказание той или иной услуги (работы). Чтобы ликвидировать этот законодательный пробел, Минфином России создана Межведомственная рабочая группа, в задачу которой входит разработка такого перечня.

Проблемы реформирования

Концепция реформы бюджетной сферы впервые была сформулирована в Принципах реструктуризации бюджетного сектора, подготовленных Минфином России в 2003 г. Основная мысль заключалась в «создании механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм».

Бюджетные учреждения (старого типа) было предложено разделить на две группы – способных функционировать в рыночных условиях и не способных.

В результате появились автономные учреждения, деятельность которых регулируется Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ.

Следующий этап реформы – принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ (далее – Закон № 83-ФЗ), разделившего учреждения на бюджетные нового типа (с расширенными правами) и казенные. В 2012 г. завершился соответствующий переходный период. При этом практика применения новых принципов и инструментов работы с учреждениями выявила ряд значимых проблем, которые позволяют утверждать, что замысел реформы бюджетной сети пока реализован не полностью.

Нормативный документ

Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание государственных услуг и содержание имущества федеральных государственных учреждений, утверждены приказом Минфина России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 № 137н/527.

Ключевая идея реформы заключалась в том, чтобы «открепить» бюджетные средства от учреждений и «привязать» их к государственным (муниципальным) услугам на основе нормативного распределения затрат.

Однако это оказалось непросто. Механизм нормативного финансирования бюджетных и автономных учреждений в большинстве регионов РФ применяется формально: нормативы «подгоняются» под общий объем предусмотренных каждому учреждению бюджетных ассигнований или рассчитываются обратным счетом – путем деления суммы субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания на количество оказываемых услуг.

Напомним основную суть проблем федерального подхода к расчету нормативных затрат:

1 Детализация услуг в большинстве случаев является слишком крупной для расчета нормативов без грубого усреднения затрат.

Пример

Нормативы на услугу из ведомственного перечня Минкультуры России «Показ спектаклей, иных зрелищных программ» рассчитываются на один публичный показ.

Однако расходы на организацию определенного зрелищного мероприятия значительно различаются, что приводит к чрезмерному усреднению норматива.

2 Затруднен переход от расчета нормативов затрат по услугам конкретного учреждения к единым нормативам на оказание соответствующих услуг. Федеральный подход предлагает единственный способ – усреднение затрат по группе учреждений, оказывающих однотипные услуги, с применением корректирующих коэффициентов.

В результате сначала должны определяться объемы финансового обеспечения выполнения заданий учреждениями, а затем рассчитываться нормативные затраты в пределах этих объемов.

В настоящее время готовятся поправки в нормативную правовую базу, которые направлены на решение указанных проблем и внедрение нового принципа финансового обеспечения учреждений. Принято решение сформировать единые перечни государственных (муниципальных) услуг, включаемых в государственные (муниципальные) задания.

Основное изменение касается систематизации информации о государственных и муниципальных услугах и работах. Для этого разрабатывается Сводный реестр государственных и муниципальных услуг и работ (далее – Сводный реестр).

Систематизация услуг и работ

Приказом Минфина России от 28.09.2012 № 353 была создана Межведомственная рабочая группа (далее – МРГ) по разработке предложений по формированию базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных услуг (работ) и на их основе единого регистра государственных и муниципальных услуг и работ. В состав МРГ вошли представители основных федеральных министерств, был выработан общий подход к созданию Сводного реестра.

В настоящее время на федеральном уровне применяются два вида перечней государственных услуг (работ):

  • базовые (отраслевые), содержащие услуги (работы), которые должны оказываться учреждениями в отрасли в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ и полномочиями соответствующего уровня;
  • ведомственные, содержащие услуги (работы), которые по факту оказываются учреждениями, подведомственными конкретному органу – учредителю, в соответствии с заданиями.

На региональном и муниципальном уровнях в соответствии с законодательством порядок формирования перечней государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) учреждениями, устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией).

Запомнить

Сводный реестр призван стать универсальным классификатором, который поможет «привязать» нормативы финансового обеспечения к конкретным видам услуг (работ, функций).

Предполагается, что базовые (отраслевые) перечни услуг (работ) для всех уровней публичной власти сформируют федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Иными словами, федеральные министерства должны будут утвердить базовые (отраслевые) перечни услуг и работ не только для федеральных, но и для региональных и муниципальных учреждений.

Базовые (отраслевые) перечни услуг и работ должны послужить фундаментом для формирования Сводного реестра. Он будет формироваться в порядке, установленном Правительством РФ, а в качестве основы для детализации услуг и работ в нем решено использовать Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД).

Каждые услуга и работа, обладающие определенной спецификой (например, не просто «дошкольное образование», а «дошкольное образование для детей с нарушением речи в группах дневного пребывания»), получат собственный уникальный код.

Примерная структура кода государственной (муниципальной)
услуги (работы) в Сводном реестре

Уникальный код, как предполагается, будет отражать существенные признаки, специфику и условия оказания соответствующей услуги или работы.

К таким характеристикам относятся, например: форма оказания услуги (очное или заочное обучение, показ спектаклей стационарно или на гастролях и пр.), уровень (магистратура, бакалавриат; технически сложные цирковые представления), содержание (учебная специальность; тип зрелищного мероприятия) и др.

Пример

8010.1.2.2.00140711001000 – Реализация основных профессиональных образовательных программ высшего образования – программ бакалавриата в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом по направлению подготовки «Математика» по очной форме обучения.

Наименования из Сводного реестра должны будут использоваться в ведомственных перечнях услуг и работ, на основе которых органы, выполняющие функции и полномочия учредителя, устанавливают для подведомственных учреждений задания.

Однако главное, для чего потребовались преобразования, – обеспечение не формального, а содержательного применения принципа и механизма финансового обеспечения бюджетных и автономных учреждений на основе нормативных затрат на услуги (работы), которые они оказывают (выполняют).

Более того, Минфином России предложено перевести на принцип финансирования на основе нормативов затрат также и деятельность казенных учреждений и органов власти. И таким образом решить наболевший вопрос о том, как ограничить (и проконтролировать) бюджетные расходы.

Запомнить

Базовые (отраслевые) перечни услуг и работ будут установлены федеральными министерствами для федеральных, региональных и муниципальных учреждений.

Исходя из соображений Минфина России, если для ведомств и учреждений будут рассчитаны нормативы затрат на услуги (работы, функции), то потребность в контроле за их расходами фактически отпадет. Контролировать нужно будет результаты деятельности (выполнение заданий), а также непревышение объема нормативных затрат.

Если же, выполняя функции (оказывая услуги, выполняя работы) в полном объеме, ведомству или учреждению удается сэкономить (за счет эффективной работы и рационального использования средств), в пределах нормативного финансирования они должны получить возможность использовать выделенные им средства по собственному усмотрению (но в соответствии с целями их создания).

Запомнить

В Сводный реестр предполагается включить услуги, оказываемые не только государственными и муниципальными учреждениями, но и органами публичной власти (например, по выдаче лицензий и прочих разрешительных документов, регистрации собственности и пр.).

Вносимые изменения

Для реализации описанных изменений Минфином России подготовлены поправки в Бюджетный кодекс РФ.

В ст. 69.1 «Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)» предлагается установить, что государственные и муниципальные услуги (работы) оказываются в соответствии с ведомственными перечнями услуг и работ, которые формируются на основании Сводного реестра, а он, в свою очередь, – на основании базовых (отраслевых) перечней.

В ст. 69.2 «Государственное (муниципальное) задание» предполагается установить, что госзадание формируется на основе ведомственного перечня государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденного органом государственной власти (государственным органом), органом местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетных (автономных) учреждений, либо главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находятся казенные учреждения.

Запомнить

В Сводном реестре к детализированным по кодам услугам (работам) будут «привязаны» базовые нормативные затраты, на основе которых с учетом установленных корректирующих коэффициентов будут планироваться объемы финансового обеспечения учреждений и органов публичной власти.

ФАС против роскоши

В свое время Федеральная антимонопольная служба (ФАС) с целью ограничения возможности ведомств покупать слишком дорогие товары (предметы роскоши) предлагала следующие меры:

  • установить размер предельных расходов на покупку товаров премиум-класса (из определенного перечня таких товаров) с возможным введением перечня требований, которым должен отвечать тот или иной товар (например, если это автомобиль – то только базовая комплектация, без дополнительных опций);
  • установить ответственность должностных лиц за приобретение товаров с превышением лимитов;
  • ввести процедуру публичной защиты проекта бюджета каждого ведомства до того, как документ будет утвержден.

Кроме того, предлагается закрепить обязательность утверждения рассчитанных нормативных затрат на оказание услуги (выполнение работы).

Утверждать нормативные затраты Минфин России рекомендует субъектам РФ и муниципалитетам и сейчас (как правило, они устанавливаются приказами соответствующих ведомств), однако бюджетное законодательство это требование не содержит.

В ст. 174.2 «Планирование бюджетных ассигнований» предполагается закрепить норму о том, что осуществляться оно будет с учетом нормативных затрат:

  • на обеспечение функций органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления;
  • на обеспечение деятельности казенных учреждений;
  • на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам (т. е. на финансирование деятельности бюджетных и автономных учреждений).

Также в указанной статье предлагается ввести норму о том, что Правительством РФ устанавливается Порядок определения нормативных затрат на обеспечение функций и оказание услуг (далее – Порядок) федеральных органов власти и органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, федеральных казенных учреждений.

На региональном и муниципальном уровнях установление Порядка предполагается закрепить за высшим исполнительным органом субъекта РФ и местной администрацией.

Постановление Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 планируется дополнить нормой о необходимости федеральным министерствам, ответственным за выработку государственной политики в соответствующих сферах, установить прозрачные методики по определению стоимости услуг (работ) путем введения единых (групповых) значений нормативных затрат и формирования субсидий на выполнение задания с использованием корректирующих показателей.

Нормативный документ

Постановление Правительства РФ от 02.09.2010 № 671, устанавливающее Порядок формирования и финансового обеспечения государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений, планируется дополнить Порядком определения нормативных затрат на обеспечение функций и оказание услуг и работ федеральными государственными органами и казенными учреждениями.

Таким образом, на федеральном уровне выбран подход к определению нормативов путем усреднения рассчитанных затрат по группам учреждений, оказывающих (выполняющих) идентичные услуги (работы), в привязке к их детализации и кодировке из Сводного реестра.

Нормативный документ

План и график мероприятий по формированию методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствованию и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов утвержден приказом Минфина России от 28.02.2013 № 68.

Сработает ли такой подход лучше, чем действующий ныне? Многие эксперты сходятся во мнении, что единственно верный путь применения нормативного метода к финансовому обеспечению услуг (работ) – это разработка стандартов (требований к качеству) соответствующих услуг. Такие стандарты должны содержать натуральные, количественно измеримые параметры содержания услуги. Условно говоря, ее содержательную «начинку»: число часов работы персонала, конкретный перечень используемых материалов, площадь помещений и пр.

Стандарты услуг можно «перевести в деньги» – т. е. рассчитать стоимость предоставления услуг в соответствии с ними, она и будет представлять собой объективный норматив.

Если же определять нормативные затраты путем усреднения расходов групп поставщиков однотипных услуг (работ), избежать чрезмерного огрубления значения норматива, а также субъективности в определении его величины для конкретного учреждения (с применением поправочных коэффициентов) не удастся. Иными словами, усреднение затрат по группе учреждений для определения нормативов на услугу (работу) означает, что сначала все равно будет определяться общий годовой объем (лимит) бюджетного финансирования соответствующего учреждения.

официальное мнение

Татьяна Саакян,
действительный государственный советник
Российской Федерации 3-го класса

Базовые (отраслевые) перечни будут содержать закрытый перечень услуг (работ), оказываемых или выполняемых государственными и муниципальными учреждениями согласно установленному объему полномочий соответствующего публично-правового образования в конкретных сферах (образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, культура, социальная защита, транспорт и т. д.). Сводный перечень по сравнению с базовыми перечнями будет детализирован такими справочниками, как «Характеристика услуги/работы», «Форма предоставления», «Категория потребителей», «Единицы измерения показателя объема услуги или работы». Ведомственные перечни будут содержать те же показатели, что и сводный перечень, при этом справочники сводного перечня будут являться основой для формирования конкретных показателей при установлении учреждениям государственных (муниципальных) заданий.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...





Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль