Крупными закупками займутся серьезно

1290
 Семенюк А.
Государственный советник Российской Федерации 3-го класса
Государственные контракты на сумму свыше 1 млрд руб. составляют экономически и общественно значимый, а также существенный по объему сегмент государственных закупок. Однако только в этом году крупные закупки стали самостоятельным предметом контроля и аудита, а между тем данная сфера нуждается в особом внимании со стороны органов финансового контроля.

Малые регулируют, крупные – нет

Проведенная в 2013 г. Счетной палатой РФ (далее – СПР) проверка эффективности закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд по контрактам на сумму свыше 1 млрд руб. выявила следующие факты. Действующим законодательством крупные и особо крупные заказы не выделены в отдельную группу публичных обязательств, их правовое определение отсутствует. Между тем, например, закупки малых и небольших объемов получили развернутое регулирование.

В частности, п. 14 ч. 2 ст. 55 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) утверждены особенности закупок на сумму, не превышающую установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами между юрлицами по одной сделке, или в объеме не более 100 руб. Заказчикам предоставлено право осуществлять закупки малых объемов в особом порядке, а именно – посредством размещения заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Кроме того, по итогам размещения заказов малых объемов могут быть заключены контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ). Несколько большие, однако также незначительные по объему заказы можно размещать запросом котировок (т. е. без проведения торгов – п. 2 ч. 1 ст. 10, ст. 42–47 Закона № 94-ФЗ). Установлено, что к данной группе закупок малых объемов относятся закупки, цена контракта по которым не превышает 500 руб. и для которых есть функционирующий рынок.

Статьей 15 Закона № 94-ФЗ определены особенности закупок с предельной ценой контракта не более 15 млн руб. (ст. 15 Закона № 94-ФЗ).

В подобном регулировании нуждаются и крупные закупки. Поясним почему.

Нормативный документ

Нормами Закона № 94-ФЗ установлено, что заказы на сумму не более 100 руб. на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами. Пунктом 14.1 ч. 22 ст. 55 определены особенности закупок малого объема для нужд театров, учреждений, осуществляющих концертную деятельность, государственных образовательных учреждений, телерадиовещательных учреждений, цирков, музеев, домов культуры, клубов, библиотек, архивов. В отношении указанных заказчиков малым объемом определены закупки на сумму не более 400 руб.

Частью 2 ст. 42 Закона № 94-ФЗ определено, что заказчик, уполномоченный орган вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соответственно, производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, с учетом положений ч. 3 ст. 42 Закона № 94-ФЗ, если цена контракта не превышает 500 тыс. руб., за исключением случаев, предусмотренных ч. 5, 6 ст. 42 и гл. 5 Закона № 94-ФЗ.

В общем составе государственных заказчиков выделяется отдельная группа, в которую входят Росавтодор, Роскосмос, Минпромторг России, Минздрав России, Минобороны России. Их закупочная практика способна оказать ощутимое влияние на общую эффективность расходования бюджетных средств и со своей стороны оправданно требует особого порядка организации, а также мониторинга, контроля и аудита.

Максимальный (пороговый) объем бюджетных обязательств, вытекающих из условий государственного контракта, законодательством не определен. Поэтому цена отдельных контрактов может достигать «рекордных» значений. Так, в 2012 г. цены четырех самых крупных контрактов составили 44,3 млрд, 39,5 млрд, 31,5 млрд и 30,7 млрд руб.

Отмечается тенденция к увеличению год от года как максимальных цен особо крупных контрактов, так и объема направляемых на них бюджетных средств.

Можно выделить три значимых сегмента, имеющих примерно равные доли в общем объеме средств федерального бюджета, направленных в 2012 г. на особо крупные закупки.

Это контракты стоимостью от 1 до 3 млрд руб., от 3 до 10 млрд руб. и свыше 10 млрд руб.

Доля сверхкрупных контрактов с ценой от 10 млрд руб. и выше составляет 5%. В такие контракты привлекается треть всех средств федерального бюджета, направляемых на особо крупные закупки. В этом сегменте госзаказа имеют место «штучные» контракты, которые способны оказать существенное влияние на общие итоги обеспечения государственных нужд.

Следовательно, установление для данной категории контрактов специальных требований и особенностей процедур планирования, размещения, исполнения и приемки результатов является экономически целесообразным с точки зрения эффективного использования средств федерального бюджета, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и иных злоупотреблений в сфере закупок.

Запомнить

По мнению СПР, крайне негативно то, что в количественном отношении большинство особо крупных контрактов (74,3%) заключается вне конкурентных процедур.

Контракты на сумму свыше 1 млрд руб. в подавляющей своей части заключаются на выполнение сложных и комплексных работ. Превалирующим предметомособо крупных закупок являются подрядные, строительные, проектные, изыскательские и другие работы, связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера, с созданием уникальных объектов в космической отрасли и для нужд обороны.

Результаты реализации именно особо крупных контрактов, а не иных договоров, оказывают наибольшее воздействие на обеспечение государственных нужд в сфере дорожного строительства, развития космической отрасли, военно-промышленного комплекса, строительства объектов общего назначения, здравоохранения, судостроения и развития авиационной промышленности.

Основной объем средств федерального бюджета по контрактам на сумму свыше 1 млрд руб. размещается вне конкурентных процедур (74,5% – контракты с единственным поставщиком). Это резко снижает возможность достижения лучших для государства условий по таким контрактам за счет рыночных механизмов и инструментов оспаривания.

Имеет место рост общего объема средств, направляемых на особо крупные закупки, и совокупного количества особо крупных закупок, а также максимальных значений цены контрактов, что становится предпосылкой дальнейшего усиления влияния особо крупных контрактов на сферу госзакупок в целом.

Рассмотрим результаты двух проверок СПР. В ходе одной исполнитель произвольно устанавливал цену на закупаемую продукцию и не подвергался контролю со стороны заказчика и органов власти. В ходе другой, наоборот, был показан пример минимизации факторов, приводящих к возникновению рисков коррупционных проявлений и иных злоупотреблений в ходе использования средств федерального бюджета, что позволило существенно снизить цену контракта по сравнению с начальной (максимальной) ценой.

При формировании условий госконтрактов федеральной службой предпринимались обоснованные меры по защите интеллектуальных прав РФ по предмету контрактов.

Запомнить

Совокупное воздействие особо крупных закупок усиливает риски нарушения законодательства, неэффективного расходования бюджетных средств, недобросовестного исполнения заказчиками своих полномочий при заключении контрактов, заведомо недобросовестного осуществления поставщиками и исполнителями прав, вытекающих из заключенных ими контрактов.

«Плохой» контракт

На оказание услуг по организации и проведению крупного международного мероприятия на территории России был заключен госконтракт стоимостью свыше 4 млрд руб., заказчиком которого выступало федеральное министерство. Ответственный за проведение мероприятия федеральный орган исполнительной власти (далее – ФОИВ) в нарушение ст. 55 Закона № 94-ФЗ не представил документы или материалы, содержащие обоснование цены контракта. По инициативе ФОИВ единственным исполнителем заказов на выполнение всех услуг мероприятий был определен некоммерческий фонд (далее – фонд), который получил право привлекать соисполнителей без ограничений и согласований с заказчиком и без контроля со стороны ФОИВ. Госконтракт и договоры с соисполнителями не содержали конкретные функциональные и технические характеристики, наименования или требования к закупаемым услугам и товарам. Такая закупочная схема не позволила обеспечить прозрачность формирования цены контракта и договорных цен, что привело к бесконтрольному установлению цен на закупаемую продукцию.

В ходе проверки были выявлены факты, свидетельствующие о заключении фондом договоров с соисполнителями, которыми предусматривалось:

  • сокращение объема услуг без соответствующего снижения стоимости;
  • завышение потребительских свойств товаров;
  • установление нереальных сроков исполнения обязательств;
  • закупка услуг на основе не принятого на рынке порядка исчисления их стоимости;
  • включение дублирующих друг друга видов услуг;
  • дробление отдельной услуги на мелкие составные элементы и представление их в качестве самостоятельных услуг;
  • включение одних и тех же услуг под разными наименованиями.

Все это может свидетельствовать о фиктивности или притворности заключенных фондом гражданско-правовых договоров (сделок).

В ходе исполнения обязательств в госконтракт были внесены изменения, которые оформлены шестью допсоглашениями. В нарушение ст. 219 Бюджетного кодекса РФ, ст. 309, ч. 1 ст. 711, ч. 1 ст. 779 ГК РФ все изменения, внесенные допсоглашениями в отношении конкретного этапа исполнения мероприятий, оформлялись уже после его окончания. Таким образом, фонд осуществлял свои обязательства, а ФОИВ принимал исполнение указанных обязательств, систематически нарушая условия контракта.

Статистика

По данным Федерального казначейства, за период с 01.07.2011 по 31.12.2012 государственными заказчиками было заключено 458 особо крупных контрактов на общую сумму 1445,5 млрд руб., подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета. В 2012 г. доля особо крупных закупок в общем объеме государственного заказа составила 21,8%. Заказчиками особо крупных контрактов в 2012 г. выступили 90 получателей средств федерального бюджета. Наибольшее количество особо крупных контрактов (73,7%) заключается на сумму до 3 млрд руб. Количество контрактов на сумму свыше 1 млрд руб. составляет всего 0,007% от их общего числа, но в стоимостном выражении их доля многократно весомее – 21,8%. В контракты на сумму свыше 10 млрд руб. привлекается 31,4% от общей суммы средств федерального бюджета, направляемых в особо крупные закупки.

«Хороший» контракт

Федеральная служба заключила три госконтракта: первый – на оказание услуг связи по передаче данных в ведомственной транспортной сети общей стоимостью 1,15 млрд руб.; второй – на доработку и сопровождение прикладного программного обеспечения (1,25 млрд руб.), третий – на техническое обслуживание и обеспечение эксплуатации аппаратно-программных комплексов (1,53 млрд руб.).

Как показала проверка СПР, федеральная служба располагает инструментами предупреждения и минимизации факторов, оказывающих негативное влияние и приводящих к возникновению рисков коррупционных проявлений и иных злоупотреблений в ходе использования средств федерального бюджета на госконтракты.

Так, при планировании контракта на выполнение работ, оказание услуг по техническому обслуживанию и обеспечению эксплуатации аппаратно-программных комплексов была применена методология расчета начальной (максимальной) цены контракта, учитывающая специфику предмета контракта и особенности отечественного рынка информационных услуг. Примененная методология может быть принята как базовая модель для последующей апробации на практике с целью распространения среди государственных заказчиков.

Также была отработана практика применения мер, направленных на предупреждение рисков нарушения сроков оказания услуг, выполнения работ.

В числе таких мер:

  • установление этапности выполнения контрактных обязательств;
  • осуществление регулярной приемки объема исполненных обязательств;
  • представление актов о перерывах в оказании услуг;
  • выставление штрафных санкций при нарушении сроков исполнения обязательств и другие.

При размещении контракта на выполнение работ и оказание услуг связи по передаче данных была обеспечена реальная конкуренция участников, что свидетельствует о нейтральности технического задания (спецификации), а также о справедливости начальной (максимальной) цены контракта, реальности сроков исполнения контрактных обязательств и условий контракта. В итоге обеспечено существенное – на 37% – снижение цены контракта по сравнению начальной (максимальной) ценой.

При формировании условий государственных контрактов федеральной службой предпринимались обоснованные меры по защите интеллектуальных прав РФ.

Системные рекомендации

По результатам проверки СПР сложился ряд системных рекомендаций, в числе которых:

  • обеспечить разработку нормативных правовых документов, регламентирующих порядок обязательного общественного обсуждения закупок по государственным контрактам на сумму свыше 1 млрд руб.;
  • подготовить предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривающие установить для крупных закупок:
    • предельные значения начальной (максимальной) цены контракта;
    • особенности процедур планирования, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
    • дополнительные требования к заказчикам, их контрактным службам, а также к участникам процедур закупок и исполнителям (подрядчикам);
    • порядок согласования с заказчиком привлекаемых поставщиком (исполнителем, подрядчиком) соисполнителей, субподрядчиков и обязательные требования к ним;
    • единый порядок направления Правительством РФ докладов Президенту РФ об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, предусмотрев при этом необходимость обоснования невозможности осуществления закупок иными способами.


Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...





Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль