«На повестке дня – контроль эффективности»

1496
 Бычков С.С.
Заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина России
Прошлый год стал важной вехой в области регулирования государственного (муниципального) финансового контроля. Были приняты два федеральных закона – Закон № 252-ФЗ, заложивший основы контроля и формы его реализации, а также Закон № 44-ФЗ, установивший полномочия органов контроля в сфере закупок. О практике применения нововведений и дальнейших направлениях совершенствования системы госфинконтроля рассказывает Станислав Сергеевич Бычков, государственный советник Российской Федерации 3-го класса.

Что самое важное привнесено Законом № 252-ФЗ в систему государственного (муниципального) финансового контроля?

В законе дано определение самого государственного (муниципального) финансового контроля, выделены объекты контроля и установлены полномочия органов финконтроля.

Иными словами, четко сформулированы базовые понятия и принципы, без которых невозможно качественное проведение контроля. Госфинконтроль подразумевает установление законности исполнения финансово-хозяйственных операций, своевременное выявление финансовых (бюджетных) правонарушений и их пресечение с применением мер административной ответственности.

Вместе с тем вне рамок госфинконтроля выделяются иные виды контроля и аудита экспертно-аналитического характера, в частности, внутренний контроль (аудит) в системе главного распорядителя бюджетных средств.

Важно не только выявлять любые отклонения от установленных норм законодательства, но и изначально не допускать нарушения, заботиться не только о законности, но и об эффективности расходования бюджетных средств.

Внутренний контроль (аудит) как раз и направлен на профилактику возможных нарушений и повышение эффективности бюджетных расходов в ведомстве.

Чем принципиально отличаются полномочия Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов регионов и муниципалитетов от полномочий Росфиннадзора, аналогичных органов финансового контроля субъектов РФ и местных администраций?

В настоящее время акцент все больше смещается от классических проверок целевого использования бюджетных средств, законности исполнения бюджетных процедур в сторону проведения аудита эффективности, экспертиз проектов законов (решений) о бюджете и иных актов бюджетного законодательства, финансово-экономических обоснований проектов законов, государственных (муниципальных) программ.

Эти экспертно-аналитические, аудиторские полномочия закрепляются за контрольно-счетными органами (Счетной палатой РФ и органами на региональном и муниципальном уровне) в дополнение к классическим полномочиям по внешней проверке отчетов об исполнении бюджетов и бюджетной отчетности.

Именно этот функционал контрольно-счетных органов планируется развивать в дальнейшем.

А вот полномочия по проведению тематических проверок целевого использования бюджетных средств, законности исполнения бюджетных процедур, включающие рассмотрение дел об административных правонарушениях при установлении фактов бюджетных правонарушений, закреплены исключительно за органами внутреннего финансового контроля – Росфиннадзором и аналогичными органами на региональном и муниципальном уровнях.

Кроме того, Законом № 252-ФЗ эти органы контроля (финнадзоры) наделены новыми полномочиями по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в т. ч. отчетности об исполнении заданий. Это п. 1 ст. 269.2 БК РФ.

В соответствии со ст. 266.1 БК РФ бюджетные и автономные учреждения являются безусловными объектами государственного (муниципального) финансового контроля. Означает ли это, что контролирующий орган может проверить любой аспект финансово-хозяйственной деятельности учреждения, в т. ч. операции с собственными доходами?

Вопрос неоднозначный. С одной стороны, нет никаких ограничений, не позволяющих Росфиннадзору или Счетной палате РФ проверить финансово-хозяйственную деятельность бюджетного (автономного) учреждения в полном объеме.

С другой стороны, БК РФ распространяет свое действие только на бюджетные правоотношения, т. е. на вопросы, связанные с использованием субсидий, будь то субсидии на финансовое обеспечение выполнения заданий или на иные цели. То есть на основании БК РФ органы финнадзора могут проверить только этот аспект деятельности учреждений.

Что же касается собственных доходов учреждений, вопрос остается открытым. БК РФ он не регулируется. Для того чтобы однозначно ответить на него, нужно дополнительно прописывать эти полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля либо в законах № 7-ФЗ, 174-ФЗ, либо в постановлениях о порядке проведения контроля в финансово-бюджетной сфере.

Однако, исходя из логики реформы бюджетной сферы, вряд ли нужно это делать. Бюджетные и автономные учреждения специально были выведены из состава участников бюджетного процесса, с тем чтобы они обладали самостоятельностью в принятии решений и несли за них ответственность.

Деятельность учреждений и так контролируется со стороны учредителей. Кроме того, контрольно-счетные органы могут проверить абсолютно любой вопрос финансово-хозяйственной деятельности. Их полномочия закреплены не в БК РФ, а в соответствующих законах – № 41-ФЗ, 6-ФЗ. Поэтому дополнительный контроль кажется излишним.

Таким образом, на основании норм законодательства органы финнадзора имеют право проверить только использование субсидий и вопросы закупок.

В Законе № 252-ФЗ сформулировано 18 видов бюджетных правонарушений, за которые применяется административная ответственность. В основном они касаются участников бюджетного процесса. На какие из них нужно обратить внимание бюджетным и автономным учреждениям?

Прежде всего на нецелевое использование бюджетных средств. Это ст. 15.14 КоАП РФ.

Само определение нарушения существенно не изменилось по сравнению с формулировкой в прежних редакциях БК РФ и КоАП РФ. Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на несколько важных моментов.

Во-первых, ст. 15.14 КоАП РФ распространяется не только на участников бюджетного процесса, но и на другие юридические лица, получающие субсидии из бюджетов на основании договоров (соглашений) и использующие их не по целевому назначению.

Во-вторых, за данное правонарушение существенно ужесточена административная ответственность. Если раньше штраф на должностных лиц составлял от 4000 до 5000 руб., то теперь – от 20 000 до 50 000 руб. Либо может применяться дисквалификация на срок от одного года до трех лет. На юридических лиц налагается штраф от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета, использованных не по целевому назначению.

В-третьих, в определении нецелевого использования бюджетных средств ни слова не говорится о том, что нарушением является несоответствие расхода коду, предусмотренному в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации.

Если кассовая операция проведена с нарушением Указаний, из этого не следует автоматически, что было допущено нецелевое использование средств.

Нужно проанализировать все документы, в т. ч. плановые, и рассмотреть ситуацию комплексно.

Какие еще нарушения могут быть выявлены у бюджетных и автономных учреждений?

Нарушение условий предоставления субсидий (ст. 15.15.5 КоАП РФ). Обратите внимание, что здесь два объекта контроля – участник бюджетного процесса, который предоставляет субсидию, и юридическое лицо, которое ее получает. Нарушителем может быть и тот, и другой. Получателям субсидий это грозит штрафами: на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб., на юридических лиц – от 2 до 12% суммы полученной субсидии.

Какой штраф взыскивается в случае, когда нарушение допущено до начала действия Закона № 252-ФЗ, а выявлено после?

Ответ на этот вопрос содержится в ст. 1.7 КоАП РФ. В случае ужесточения или установления новых видов административной ответственности закон обратной силы не имеет.

То есть по нарушению, допущенному до изменений, применяется старое законодательство. И, наоборот, если административная ответственность смягчается или отменяется, применяются положения КоАП РФ в новой редакции.

Поскольку в нашем случае административная ответственность после изменений ужесточилась, а также введены новые виды ответственности, в отношении старых нарушений применяется старый КоАП РФ.

Сейчас много говорится о повышении эффективности использования бюджетных средств. А что будет за неэффективное использование, предусмотрена ли ответственность за такое нарушение? Что вообще под ним понимается?

Помимо нарушений бюджетного законодательства, есть другие виды финансовых нарушений, оставшиеся за рамками КоАП РФ. К ним относится и несоблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств. Никакой административной ответственности за него сейчас не установлено. К сожалению, на настоящий момент нет четких критериев эффективности. Многие проверяющие не проводят границу между правомерностью и эффективностью расходования средств. Нарушение какой-то конкретной финансово-хозяйственной процедуры квалифицируется ими как неэффективное использование бюджетных средств.

К примеру, если ревизоры обнаруживают нарушения в процедурах закупок товаров (работ, услуг), ими делался вывод, что это приведет к финансовому ущербу, поскольку цена до говора завышена. По их мнению, налицо неэффективное использование бюджетных средств.

Если посмотреть на ст. 34 БК РФ, в которой сформулирован принцип эффективности использования бюджетных средств, можно заметить, что в ней речь идет о действиях участников бюджетного процесса в ходе составления и исполнения бюджета, направленных на достижение наилучшего результата с использованием наименьшего объема бюджетных средств.

В ней не говорится о распоряжении имуществом, проведении процедур закупок либо о других отраслевых действиях органов власти и учреждений, тем более о достижении показателей государственных (муниципальных) заданий. Это не финансовые показатели, не финансовые операции. Нельзя любые недостатки в работе учреждения квалифицировать как нарушение принципа эффективности использования бюджетных средств.

Сейчас ведется работа по разграничению правомерности и эффективности расходов. Это важно для четкого применения ответственности, рассмотрения дел об административных правонарушениях, вообще для установления нарушения в КоАП РФ.

Первым шагом в этом направлении стало формирование закрытого перечня нарушений бюджетного законодательства. Неэффективными должны признаваться те действия учреждений, которые осуществляются законно, но недостаточно результативно, т. е. можно было сделать лучше, но не сделано.

Если же есть признаки нарушения установленной законодателем процедуры, можно не думать ни о какой эффективности, а сразу применять соответствующий вид ответственности.

Какие новшества Вы бы отметили в сфере контроля проведения закупок для нужд учреждений?

Прежде всего нужно сказать, что контроль в сфере закупок регулируется гл. 5 Закона № 44-ФЗ, а не бюджетным законодательством.

В соответствии с Законом № 44-ФЗ орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля может провести проверку на любом этапе закупочного цикла, начиная с утверждения плана закупок и плана-графика, и заканчивая исполнением договора, с применением административной ответственности и вынесением предписания. Раньше в основном осуществлялся последующий контроль, уже после исполнения бюджета, исполнения всех контрактов (договоров).

Таким образом будут контролироваться обоснованность закупки, соблюдение правил нормирования, формирование начальной (максимальной) цены. Это очень важно, т. к. до начала осуществления закупки еще можно внести коррективы и устранить нарушения. После заключения договора сделать это чрезвычайно сложно, поскольку будут затрагиваться интересы поставщика (подрядчика, исполнителя), а он не виноват в ошибках заказчика.

Какие задачи обозначены как приоритетные на ближайшую перспективу?

Если говорить о закупках, предстоит четко сформулировать нарушения в этой сфере, чтобы внести комплексные изменения в КоАП РФ. Все нарушения в сфере закупок, которые до сих пор интерпретировались как неэффективное или нецелевое использование бюджетных средств, будут четко описаны в кодексе.

Например, нарушение установленных требований к порядку и форме обоснования закупки, к обоснованию начальной (максимальной) цены контракта, требований о нормировании закупок товаров, работ, услуг, нарушение порядка приемки поставленного товара, выполненных работ или оказанных услуг, в т. ч. несоставление, ненадлежащее составление документов.

Только после внесения в КоАП РФ соответствующих изменений контроль в сфере закупок будет эффективен. Проект таких изменений уже подготовлен.

Какие еще документы в сфере государственного (муниципального) финансового контроля планируется разработать?

Сейчас ведется большая работа по нормативному обеспечению Законов № 252-ФЗ, 44-ФЗ подзаконными актами. Ее целью является создание нормативной правовой базы, упорядочивающей все нарушения. Кроме того, необходимо регламентировать все аспекты контрольной деятельности Росфиннадзора, начиная с планирования и заканчивая отчетностью о результатах.

Постановлениями Правительства РФ от 04.02.2014 № 77, от 28.11.2013 № 1092 уже приняты новое Положение о Росфиннадзоре, Правила осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансовобюджетной сфере. Следующий этап – разработка показателей эффективности контрольной деятельности в рамках методических рекомендаций по внутреннему госфинконтролю.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...





Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль