Программный метод управления выходит на первый план

220
 Егоров И.
Начальник бюджетного управления, заместитель министра финансов Тверской области
Переход к формированию и исполнению бюджетов на основе государственных программ был озвучен Президентом РФ в бюджетном послании в 2012 г. Необходимость объединения документов стратегического планирования, инструментов бюджетирования ориентированного на результат и планов работы органов власти в единую структуру назрела давно, поэтому правительства регионов поддержали инициативу высшего руководства страны. Одним из лидеров реформы стала Тверская область. Бюджет региона с 2013 г. формируется исключительно на основе государственных программ. Об опыте реализации программного бюджета в Тверской области читайте далее.

Трудности перехода

Подготовка к переводу системы бюджетирования региона на программную основу осуществлялась в 2012 г. По мнению руководства Тверской области, данный переход ни в коем случае не должен был стать просто механическим объединением существующих ведомственных и долгосрочных целевых программ (далее – ВЦП, ДЦП).

Поэтому потребовалась перестройка большинства операций финансового планирования и бюджетирования в регионе. Осложнялась подготовительная работа отсутствием соответствующих положений в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) и спорами о возможности внедрения программного бюджета с 2013 г.

Тем не менее, переход состоялся, а принятие в мае 2013 г. Закона № 104-ФЗ1 окончательно закрепило в БК РФ позиции программного бюджета, внесло ясность в методологические подходы к формированию госпрограмм.

Методология программного бюджета

По итогам работы трёх лет, можно выделить ключевые позиции в методологии программного бюджета Тверской области, те элементы, которые создают основу для эффективного использования программ в бюджетном процессе. К ним, в частности, относятся:

1) использование госпрограммы как ядра системы формирования бюджета. Проект закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период рассматривается как сумма проектов программ. В свою очередь, формирование обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей бюджетных средств (далее – ГРБС) осуществляется только в виде проектов программ;

2) иерархичная структура госпрограмм, возможность построения линейного «дерева целей, задач и мероприятий» (см. рис. 1). Руководство области целенаправленно отказалось от включения в программы:

  • иных программных документов (ВЦП, ДЦП), т. к. это привело бы к конфликту целей и задач («что важнее задача госпрограммы или цель ведомственной программы?»);
  • «отдельных мероприятий» – все мероприятия госпрограмм Тверской области увязаны с соответствующими задачами, подпрограммами и целями;

3) структура госпрограммы, перечень документов и приложений, которые она содержит, должны: с одной стороны раскрывать цели и механизмы их достижения, с учётом предусмотренных ресурсов; с другой – не быть избыточной, программа должна быть удобным в работе документом, не страдать от перегруженности излишней информацией.

Наличие приложения «Характеристика государственной программы», в котором содержатся цели, задачи, мероприятия, показатели эффективности и их значения на весь срок программы – наиболее удобный способ структурирования данного документа. Указанное приложение превратилось в основной документ для работы, управления, контроля за реализацией программ в Тверской области, его форму по итогам работы в 2013 г. признали удачной (см. рис. 2).

4) применение бюджетной классификации в программном разрезе (указание на госпрограмму и её элементы в коде целевой статьи расходов), а также использование дополнительной аналитической классификации. Это позволяет видеть расходы бюджета не просто в разрезе программ, но и по каждому мероприятию.

Следовательно, бюджет становится действительно программным – ассигнования направляются на реализацию мероприятий программ.

5) для планирования бюджета Тверской области используется программный комплекс «Хранилище-КС», для исполнения – «Бюджет-КС». Данные комплексы модернизированы для целей программного бюджета:

  • внедрены новые формы планирования бюджетных ассигнований (ОБАС), которые сформированы на основе программной структуры. ГРБС не может заявить о потребности в бюджетных ассигнованиях иначе как с привязкой к конкретной программе, подпрограмме, мероприятию;
  • система целей, задач, мероприятий, показателей и их значений формируется ГРБС напрямую в программном комплексе, соответствующие приложения к бюджету, аналитические таблицы, приложения к программам формируются автоматически;
  • исполнение бюджета строится в разрезе мероприятий госпрограмм, т. е. автоматически ведётся расход в разрезе каждого мероприятия.

Ключевым параметром, обеспечивающим успешность работы программного комплекса в новом формате, является синхронизация блоков «Планирование» и «Исполнение» бюджета.

Управление государственными программами

Управление госпрограммами, оперативное планирование и текущий контроль их реализации – важный элемент успешности внедрения программного бюджета. В постановлении Правительства Тверской области от 24.09.2012 № 545-пп «О Порядке разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Тверской области» установлены основы формирования программ и базис управления ими. Увязать текущую деятельность администратора программы с поставленными в ней целями и задачами призван план реализации госпрограммы. Нормативно закреплена форма плана, а также обязанность его подготовки и контроля со стороны главного администратора программы (см. рис. 3).

Ключевыми особенностями плана являются: разделение каждого мероприятия на отдельные операции; установление сроков начала и окончания выполнения каждой операции; закрепление персональной ответственности за каждой операцией; необходимость отслеживания исполнения по каждой операции для оценки эффективности реализации программы в целом.

Оценка эффективности и качества государственных программ

В целом формальный переход на программный бюджет состоялся. Сейчас на повестке дня задача – сделать переход не формальным, а реальным, обеспечить высокое качество программ как стратегических и управленческих документов, выработать систему оценки эффективности их исполнения.

По результатам реализации госпрограмм Тверской области в 2013 г. в пилотном режиме сформирован рейтинг по критерию эффективности. При оценке эффективности руководство региона столкнулось с рядом проблем:

  • невозможность администраторов программ в первом году их формирования корректно спланировать значения ряда показателей. Это привело к перевыполнению программ. При этом методически кратное перевыполнение показателей программы не может автоматически означать эффективность её реализации, а указывает на необходимость её доработки;
  • при оценке значений показателей госпрограммы учитывались только показатели цели и задач. Однако показатели мероприятий также существенно влияют на достижение цели программы и характеризуют эффективность работы администраторов программ.

В связи с этим потребовалось провести существенную доработку методики оценки эффективности реализации госпрограмм. Сегодня оценка строится на основе двух индексов:

1) достижения значений показателей программы в отчётном финансовом году (далее – индекс достижения);

2) освоения бюджетных средств, выделенных на реализацию программы в отчётном финансовом году (далее – индекс освоения бюджетных средств).

Отношение индекса достижения к индексу освоения бюджетных средств позволяет узнать значение критерия эффективности реализации программы:

КГП = IПГП / IФГП,
гдеКГП – критерий эффективности реализации программы в отчётном финансовом году;
IПГП – индекс достижения;
IФГП – индекс освоения бюджетных средств.

С экономической точки зрения – это эластичность результата по финансированию (согласованность прироста результата и величины финансирования) (см. рис. 4).

В основу методики определения индекса достижения положена оценка трёх показателей результативности: целей, задач и мероприятий. Эти три группы показателей формируются по иерархическому принципу. Таким образом, индекс достижения определяют по формуле:

IПГП = 0,45 × СрIПЦ + 0,35 × СрIПЗ + 0,2 × СрIПМ,
гдеIПГП – индекс достижения;
СрIПЦ – средний индекс достижения значений показателей цели программы в отчётном финансовом году;
СрIПЗ – средний индекс достижения значений показателей задач программы в отчётном финансовом году;
СрIПМ – средний индекс достижения значений показателей мероприятий программы в отчётном финансовом году.

Подобный подход позволяет решить две задачи:

1) ориентировать ГРБС на планирование комплекса взаимоувязанных мероприятий направленных на достижение цели программы;

2) иерархия весовых коэффициентов нивелирует неточность установления показателей задач и мероприятий и придаёт особую важность показателям цели программы.

Поэтому в формулу расчёта итогового индекса были внесены следующие значения весовых коэффициентов: 0,45 – для индекса цели, 0,35 – для задач и 0,2 – для мероприятий.

В настоящий момент возникают неточности при формировании плановых значений показателей. С целью нивелирования этих неточностей был применён простой математический инструментарий по «отсечению» заведомо некорректно установленных показателей (фактическое значение показателя кратно превышает плановое).

Так, если индекс достижения значения показателя задачи в отчётном финансовом году имеет значение более 2, то для расчёта используется значение индекса равное 2.

Пример

Рассмотрим следующие показатели реализации программы:

По указанной методике показатель 1.2 равный 3,2 принимает значение 2. При этом среднее значение индекса показателей задачи примет значение:
СрIПЗ = (0,5 + 2 + 0,3 + 0,4)/4 = 0,8
В случае, если бы не корректировался этот показатель, расчёт был бы следующий:
СрIПЗ = (0,5 + 3,2 + 0,3 + 0,4)/4 = 1,1
Очевидно, что при фактическом невыполнении плана по трём показателям из четырёх и кратном перевыполнении одного среднеарифметическая оценка даёт искажение объективности результата. Исключение «завышенного» показателя позволяет получить более объективную оценку.

Далее рассмотрим интерпретацию итоговой оценки реализации государственных программ. Мы ушли от дискретной оценки программ: эффективная – неэффективная, и сформировали пять групп оценки (см. рис. 5), в которых учитывается как качество планирования, так и реализации программ.

Приведённые пять групп оценок показателей реализации программ позволяют отранжировать качество работы администраторов программ, а также служат рекомендациями по дальнейшему повышению этого качества.

С целью дополнительной мотивации главных администраторов программ на повышение точности планирования показателей целей, задач, мероприятий в методику введён справочный показатель качества планирования, представляющий собой отношение суммы показателей, которые уложились в допустимые рамки (более 0,5 и менее 2), к общему количеству показателей программы. По существу – это доля корректно спланированных показателей.

Соответственно, чем ближе значение данного показателя к 1, тем выше качество планирования.

Важно, что этот расчёт производят сами администраторы программ, параллельно осуществляя анализ причин отклонения фактических значений показателей от плановых. Подобный анализ позволяет администраторам разобраться в причинах отклонения показателей и самостоятельно выработать методы определения их значений, учитывающие уникальные особенности отраслей.

На данном этапе Тверская область придерживается формализованного подхода – оценка программ на основе количественно измеримых показателей цели, задач, мероприятий, с дальнейшим расчётом эластичности результата по величине финансирования. Этот метод наиболее адекватен и эффективен по причине его простой математической логики в рамках выполнения сегодняшней задачи – обеспечения приемлемого качества государственных программ.

В планах на 2016 г. – переход в т. ч. к экспертной оценке программ. Использование этого метода позволит широко и неформально проанализировать эффективность программ.

Итоги оценки эффективности программ активно используются в дальнейшей работе по формированию областного бюджета:

  • при рассмотрении обоснований бюджетных ассигнований на очередной год и плановый период, а также проекта закона о бюджете;
  • при оценке проектов программ (либо проектов по внесению изменений в действующие программы).

По госпрограммам, занимающим невысокие места по итогам оценки эффективности, проводятся межотраслевые консультации, в рамках которых анализируется качество их планирования и реализации, вырабатываются решения по доработке и повышению качества исполнения.

Эффекты от внедрения программного бюджета

Переход на госпрограммы носит межотраслевой характер, поэтому и возможные эффекты следует рассматривать комплексно:

1) программы позволяют определить и чётко зафиксировать приоритеты отраслей, финансировать только мероприятия, наиболее способствующие достижению целей и задач программы и отрасли, а следовательно, являются дополнительным инструментом балансировки бюджета. Кроме того, само формирование программ, отнесение расходов к целям и задачам заставляет ГРБС пересмотреть традиционные направления финансирования, задуматься об их целесообразности и связанности со стратегией отрасли;

2) появляется механизм оценки эффективности расходов, обеспечивается большая прозрачность при планировании и исполнении бюджетов, упрощается анализ и оценка предложений по финансированию как со стороны профессионалов, так и со стороны общественности;

3) руководители органов власти получают чёткую систему критериев эффективности работы структурных подразделений;

4) благодаря принципу однократного ввода уменьшается количество технических операций при планировании бюджета: ГРБС формирует только проект программы (либо проект внесения изменений в действующий документ), остальные документы, в т. ч. приложения к закону о бюджете, – формируются автоматически.

Потенциал программных инструментов

На текущий момент не наблюдается отказа от программных инструментов ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Наоборот, в ситуации недостаточности ресурсов программный метод управления, выделение приоритетов в расходах и связь бюджетных ассигнований с эффектом выходит на первый план. Проиллюстрируем это на примерах.

Пример 2

План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г., утверждённый Правительством РФ1, содержит требование по приоритизации мероприятий государственных программ РФ с целью финансирования наиболее приоритетных направлений и дополнительных антикризисных мер, и не предполагает отмену программного подхода.

Пример 3

Одним из ключевых документов по борьбе с негативными тенденциями в экономике является постановление Правительства от 22.01.2015 № 35 «О предоставлении и распределении в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряжённости на рынке труда субъектов Российской Федерации». Документ напрямую требует наличия в регионах программных документов, нацеленных на реализацию мероприятий в сфере занятости населения.

Переход на госпрограммы позволяет Тверской области планомерно работать по оптимизации расходов, рассматривать все расходы с учётом их влияния на социально-экономическое положение в регионе. Таким образом, в развитии программного, стратегического подхода к бюджетированию видится один из путей обеспечения стабильности в области.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Видеообзор изменений 2017 года




Опрос

Над чем в данный момент Вы работаете?

  • Над формированием плана ФХД 31.58%
  • Над составлением бюджетной сметы 5.26%
  • Над бухгалтерской (бюджетной) отчетностью 68.42%
  • Над налоговой отчетностью 10.53%
результаты

Рассылка

© 2011–2016 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль