Спасет ли Президент РФ допобразование

389
 Абидуева Е.В.
Консультант отдела правового и информационно- аналитического обеспечения управления государственной политики министерства культуры и архивов Иркутской области
В декабре прошлого года Президент РФ дал российскому Правительству поручение – не допустить свертывания системы дополнительного образования детей. Более того, по мнению Минкультуры России, сеть соответствующих учреждений должна расширяться, охватывая новые и новые массы потребителей образовательных услуг. Однако в ряде регионов полным ходом идет процесс оптимизации (реорганизации) детских учреждений культуры. Музыкальные школы и школы искусств укрупняют, объединяют (в один большой центр), сокращают. Получается, поручение Президента РФ властям субъектов РФ и муниципалитетам не указ? И выполнять его они вовсе не обязаны? Разберемся в юридических тонкостях данного вопроса с нашим экспертом.
  • Что послужило поводом для поднятия вопроса об активизации государственных и муниципальных услуг в сфере дополнительного образования, в частности, расширения сети детских школ искусств? Почему эта тема неразрывно связана с поручением Президента РФ?
  • В данном случае речь идет о Перечне поручений Президента РФ № Пр-2821. Он был сформирован по результатам оглашения Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в декабре 2014 г. Согласно подп. 18 п. 1 данного Перечня Правительству РФ было дано указание в срок до 1 марта 2015 г. представить предложения по совершенствованию механизмов финансирования системы дополнительного образования детей. При этом обращалось особое внимание:
    • на недопустимость свертывания системы организаций дополнительного образования детей;
    • на необходимость перехода к нормативно-подушевому финансированию реализации дополнительных общеобразовательных программ;
    • на обеспечение равных условий доступа к финансированию за счет бюджетных ассигнований государственных, муниципальных и частных организаций дополнительного образования детей.

    Данное направление социальной политики получило развитие на заседании Совета по образованию в области музыкального искусства и педагогики при Минкультуры России, которое состоялось 8 декабря 2014 г. Здесь была принята, а 29 декабря того же года утверждена Министром культуры РФ Владимиром Мединским Программа развития системы российского образования на период с 2015 по 2020 годы. Первый заместитель Министра культуры РФ Владимир Аристархов в официальном письме ведомства2, направленном в адрес руководителей органов управления культурой субъектов РФ, подчеркнул, что в Перечне поручений особое внимание обращено на недопустимость свертывания системы организаций допобразования детей. В рамках отрасли культуры такое образование непосредственно связано с деятельностью детских школ искусств (ДШИ) по видам искусств, которые имеют особую значимость в трехуровневой системе подготовки творческих кадров. В рассматриваемом письме также отмечалось, что в последнее время из ряда субъектов РФ в Минкультуры России поступают сигналы об объединении школ искусств с другими учреждениями дополнительного образования детей (домами творчества, центрами допобразования), а также реорганизации ДШИ через объединение с общеобразовательными школами, о сокращении бюджетных мест для приема в ДШИ. Отмечая указанные факты, Минкультуры обращает внимание на необходимость принятия субъектами РФ мер по сохранению детских школ искусств, стабилизации их функционирования, повышению заработной платы педагогических работников, обеспечению реализации в ДШИ дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств. Программа развития музыкального образования, по мнению первого замминистра, а также план мероприятий по ее реализации были утверждены именно для учета в работе органами управления культурой как на региональном, так и на муниципальном уровне. Стоит отметить, что, по мнению разработчиков Программы развития музыкального образования, ее отличает кадровая и методическая преемственность, индивидуальный подход к обучающимся. Все это позволяет решать задачи содействия профессиональному становлению специалиста, а также творческого развития детей. Однако, учитывая степень будущего участия органов власти и местного самоуправления в реализации указанной Программы (именно на них ляжет организационная нагрузка по исполнению плана мероприятий Программы), необходимо также рассмотреть стратегические документы развития системы дополнительного образования детей в области искусств с формальной точки зрения. Правоприменителю следует иметь представление о всем комплексе документов, в т. ч. правовых актов различного уровня, посредством которых будут решаться поставленные Президентом РФ и Минкультуры России задачи.

  • Разве поручение Президента РФ не является основным документом, которым должны руководствоваться региональные и муниципальные органы власти?
  • Следует понимать, что Перечень поручений Президента РФ (как и его Послание Федеральному Собранию), а также программы (концепции, стратегии и др.), издаваемые различными совещательными органами при федеральных, региональных и муниципальных органах власти и управления, не встроены в систему правовых актов РФ, они содержат концептуальные (стратегические) с точки зрения главы государства (членов совещательного органа) подходы к формированию и реализации социальной и экономической политики. Не являясь правовыми актами, такие поручения и программы не становятся расходными обязательствами (т. е. их реализация «напрямую» невозможна и требует дополнительного принятия нормативных правовых актов, которые будут создавать расходные обязательства и предусматривать порядок и цели расходования бюджетных средств). Они должны находить свое практическое воплощение в соответствующих актах: законах, постановлениях, указах, приказах, принимаемых федеральными и региональными органами государственного управления, в муниципальных правовых актах. В процессе исполнения поручений и программ региональные и муниципальные органы власти и управления, осуществляющие свои полномочия, как правило, за счет средств бюджетов соответствующего уровня, самостоятельно должны определить объем обеспечиваемых за счет средств соответствующего бюджета расходных обязательств и нести ответственность за их выполнение.
  • Соответственно, если объема финансовых средств в бюджете недостаточно, органам власти субъектов РФ и муниципалитетов не остается ничего другого, как свернуть программу развития допобразования (вопреки пожеланиям Президента РФ)?
  • Чтобы говорить о недопустимости свертывания системы организаций дополнительного образования детей, необходимо определить ее наличие, в т. ч. в каждом конкретном субъекте и муниципалитете. Закон об образовании, который является основным документом, устанавливающим и систематизирующим требования к осуществлению и развитию образовательной деятельности на территории Российской Федерации, не предусматривает создание каких-либо отдельных систем по типам образовательных организаций. Данный закон предусматривает функционирование единой системы образования, которая в соответствии со ст. 10 документа включает в себя следующие элементы: 1 федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС) и федеральные государственные требования (ФГТ), образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности; 2 организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся; 3 федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы; 4 организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования; 5 объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования. Таким образом, к системе дополнительного образования можно относить: ФГТ (дополнительные предпрофессиональные программы в области искусств), ДШИ по видам искусств (как образовательные организации, объединяющие в процессе основной деятельности творческие, воспитательные и трудовые усилия педагогических работников, родителей, законных представителей обучающихся), федеральные и региональные органы госвласти, осуществляющие государственное управление в сфере образования, муниципальные органы управления образованием городских округов и муниципальных районов, а также организации и объединения, предусмотренные пп. 4 и 5 ч. 1 ст. 10 Закона № 273-ФЗ (при наличии). Как видно, на практике система дополнительного образования в понимании Закона № 273-ФЗ создана (в связи с вступлением закона в силу) и ее элементы функционируют более-менее эффективно: ФГТ утверждаются, ДШИ приводят свои уставы в соответствие с требованиями Закона № 273-ФЗ, переоформляют лицензии, оказывают образовательные услуги. При этом обучающихся, их родителей и администрацию ДШИ Закон № 273-ФЗ вывел на новый уровень взаимодействия. Уставы ДШИ теперь не содержат положений, связанных, например, с правовым статусом (правами и обязанностями) указанных лиц, порядком приема (поступления) в ДШИ. Администрации ДШИ должны локальными актами во взаимодействии с обучающимися или их родителями, законными представителями самостоятельно решать управленческие задачи и обеспечивать реализацию конституционного права граждан на образование. Что характерно, в отличие от смягченной и внятной формулировки Перечня поручений Президента РФ различными правовыми актами Правительства РФ и Минкультуры России, начиная с 2001 г.2, была обозначена жесткая позиция по недопустимости сокращения сложившейся сети образовательных учреждений в области культуры и искусства. Как видим, единое понимание проблемы сокращения количества учреждений дополнительного образования детей, и озабоченность по этому поводу выражается и Президентом, и Правительством РФ, и федеральным отраслевым органом уже не первый год, но до настоящего времени проблема существует и эффективность принятия каких-либо управленческих мер, направленных на сохранение сети, в настоящее время сомнительна.
  • То есть говорить о расширении или хотя бы сохранении сложившейся сети ДШИ на сегодняшний день преждевременно?
  • В целях реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий (в т. ч. права на образование и на доступ к культурным ценностям), определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов распоряжением Правительства РФ № 1063-р1 были утверждены социальные нормативы и нормы, в т. ч. определяющие необходимый уровень обеспеченности населения услугами ДШИ. Так, в населенных пунктах с числом от 3 до 10 тысяч человек должно быть одно учреждение (одна ДШИ), что гарантирует удовлетворение образовательных потребностей детей. В населенных пунктах свыше 10 тысяч человек количество ДШИ определяется, исходя из необходимости охватить образовательными услугами 12% учащихся 1–8 классов общеобразовательных школ. Таким образом, в крупных населенных пунктах также может функционировать одна ДШИ, но обеспечивающая необходимый охват учащихся, например, посредством организации деятельности нескольких филиалов. То есть, в Распоряжении № 1063-р сделан акцент не на количество ДШИ – самостоятельных юридических лиц, – а на охват их услугами граждан населенных пунктов. До настоящего времени иных социальных нормативов не установлено, каждый регион или муниципалитет самостоятельно определяет необходимость создания/сохранения учреждений образования как отдельных юридических лиц. Вместе с тем, Минфин России и финансовые органы субъектов РФ и муниципалитетов проводят политику определения и финансового обеспечения необходимого и достаточного количества учреждений для реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления). В частности, основные направления такой политики были обозначены в письме Минфина № 01-02-01/12-32682, они находят свое воплощение в отдельных федеральных нормативных правовых актах (например, ч. 3.1 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ). Указанным письмом сокращение сети государственных и муниципальных учреждений не предусматривается, но делается акцент на необходимости институциональных изменений, которых не добиться экстенсивным увеличением бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов. Использование средств налогоплательщиков на увеличение сети и закупку государством (муниципалитетом) услуг, которые не востребованы населением, является не рациональным. Таким образом, возвращаясь к предыдущему вопросу, отметим, что за рамками установленных (гарантированных) государством нормативов, программы и поручения выполняются с учетом реальной бюджетной политики и финансовой обеспеченности конкретного публично-правового образования. И в этом смысле руководителей органов государственной власти регионального и муниципального управления можно понять: сложно исполнять поручения, не подкрепленные достаточным государственным финансированием, выделение которого на необходимом для сохранения сети учреждений уровне ничем, помимо средств собственного регионального или муниципального бюджета, не обеспечивается.
  • Выходом из данной ситуации может быть оптимизация ДШИ?
  • В сопроводительном к Программе развития музыкального образования письме Минкультуры России (о нем мы говорили выше) содержится информация о недопустимых с точки зрения права формах оптимизации деятельности ДШИ. Так, объединение ДШИ с другими учреждениями допобразования (не реализующими дополнительные образовательные программы в области искусств) прямо противоречит требованиям ч. 3 ст. 83 Закона № 273. В соответствии с ними дополнительные предпрофессиональные программы в области искусств должны реализовываться исключительно в образовательных организациях дополнительного образования детей (детских школах искусств по видам искусств), в профессиональных образовательных организациях, реализующих интегрированные образовательные программы в области искусств, образовательные программы среднего профессионального образования в области искусств, и в образовательных организациях высшего образования. При этом с учетом требований ст. 23 Закона № 273-ФЗ для профессиональных образовательных организаций и организаций высшего образования деятельность по реализации дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств не отнесена к основной деятельности (финансируемой за счет субсидий, выделяемых на реализацию государственных или муниципальных заданий).
  • При недостаточности бюджетного финансирования можно ли расширить объем платных услуг ДШИ и за счет дополнительных средств улучшать материальную базу и сохранять кадровый состав учреждения?
  • В законодательстве не находят подтверждения отдельные указания письма Минкультуры, например, о недопустимости «сокращения бюджетных мест для приема в ДШИ». И в ранее действующем Законе об образовании, и в Законе № 273-ФЗ бесплатность дополнительного образования не гарантируется (в отличие, например, от общего, дошкольного, среднего и высшего по конкурсу). Перед многими муниципальными ДШИ, испытывающими хроническое бюджетное недофинансирование, остро стоит вопрос о возможности взимания родительской платы за обучение как по общеобразовательным, так и по предпрофессиональным программам. По неясным, с точки зрения буквального понимания ст. 5 Закона № 273-ФЗ, причинам руководители органов управления культурой и органов управления образованием (в т. ч. осуществляющие контроль за соблюдением законодательства об образовании) на практике требуют отмены родительской платы за обучение в ДШИ. Нормативными правовыми актами или муниципальными правовыми актами может быть предусмотрено освобождение от оплаты за обучение в отношении отдельных категорий детей. При этом федеральное законодательство не гарантирует обучение детей за бюджетный счет по программам дополнительного образования в области искусств.
  • Какую роль ДШИ играют в системе профессионального образования?
  • К сожалению, говорить сегодня о встроенности дополнительных образовательных программ в области искусств в систему профессионального образования, создании «трехуровневой системы» подготовки творческих кадров, наличии преемственности в реализации образовательных программ в области искусств, начиная с дополнительных образовательных программ, реализуемых ДШИ, с точки зрения нормативных правовых актов, также не приходится. Преемственность образовательных программ по уровням профессионального и высшего образования обеспечивается через установление обязательных требований к порядку приема граждан на обучение. Например, к освоению программ бакалавриата или специалитета допускаются лица, имеющие среднее общее образование, а к освоению программ магистратуры – имеющие высшее образование любого уровня. Для поступления в профессиональную образовательную организацию или организацию высшего образования не обязательно иметь документ об окончании ДШИ. Очевидно, что Законом № 273-ФЗ качественно иное место ДШИ в системе образовательных организаций, реализующих образовательные программы в области искусств, сегодня не создано. Тем не менее, ни одна из программ или поручений не направлены на устранение очевидных коллизий законодательства, которые позволили бы решить множество проблем, связанных с организацией деятельности ДШИ, обеспечили бы формирование единообразной практики правоприменения.
  • Таким образом, реализовать Программу развития музыкального образования в полном объеме вряд ли удастся?
  • С точки зрения организации деятельности ДШИ на период 2015–2020 гг. особый интерес представляет план мероприятий, прилагаемый к Программе развития музыкального образования. Эти мероприятия могут быть структурированы по следующим направлениям:
    • внедрение и реализация программы (учебного предмета) «Музыка» на базе общеобразовательных школ (мероприятия № 1, 2);
    • методическое содействие деятельности ДШИ (мероприятия № 3, 4);
    • разработка рекомендаций о прохождении студентами профессиональных образовательных организаций, образовательных организаций высшего образования педагогической практики в ДШИ (мероприятие № 5);
    • государственная поддержка систем подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров (мероприятия № 7, 10, 11);
    • формирование перечня приоритетных всероссийских и международных творческих конкурсов, проведение конкурсов определенной тематической направленности (мероприятия № 8, 9);
  • создание информационных баз и мониторинг деятельности ДШИ (мероприятия № 13–15);
  • модернизация материально-технической базы ДШИ (мероприятие № 12).

Как видно из плана мероприятий, меры, разработанные во исполнение Программы, не направлены на сохранение существующей сети ДШИ, не предусматривают конкретных мероприятий, связанных с повышением заработной платы работников ДШИ, преодолению проблем бездумной оптимизации, осуществляемой на местах. В условиях такого несистемного правового регулирования реорганизация ДШИ будет происходить также стихийно, как последние 10 лет, но более интенсивно в связи с определенными сложностями в формировании доходной части бюджета. Реорганизация не всегда создает какие-то неудобства для получателя услуг, по большому счету, потребителю безразлично, посещает он филиал учреждения или ДШИ, которая является самостоятельным юридическим лицом. Условие об обеспечении доступности образовательных услуг является одним из оснований для принятия управленческих решений, связанных с сохранением недвижимого имущества (зданий) за реорганизуемыми ДШИ. При наличии спроса на допобразование и необходимости соблюдения норматива охвата населения, выполнения отраслевых «дорожных карт», помещения у ДШИ изыматься не должны.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...

Видеообзор изменений 2017 года




Опрос

Над чем в данный момент Вы работаете?

  • Над формированием плана ФХД 32.35%
  • Над составлением бюджетной сметы 8.82%
  • Над бухгалтерской (бюджетной) отчетностью 64.71%
  • Над налоговой отчетностью 23.53%
результаты

Рассылка

© 2011–2016 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль