Когда расход субсидии признается нецелевым

1423
Прошло больше двух лет с тех пор, как вступила в силу новая редакция ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств» КоАП РФ. С 4 августа 2013 г. ее действие распространяется не только на получателей бюджетных средств, но и на бюджетные и автономные учреждения. Как органы государственного (муниципального) финансового контроля трактуют положения указанной статьи Кодекса, всегда ли с ними соглашаются суды? Пришло время подвести первые итоги.

Владимир Пименов, руководитель направления «Бюджетная сфера» компании «Гарант»

За что накажут

Первый вопрос, который возник у специалистов бюджетных и автономных учреждений по прочтении новой редакции ст. 15.14 КоАП РФ: при расходовании каких средств может быть применена административная ответственность? Теперь можно четко сформулировать ответ. К таким средствам относятся любые суммы, получаемые непосредственно из бюджета:

В то же время понятие «нецелевое использование бюджетных средств» не должно применяться к средствам учреждений, поступающим в рамках приносящей доход деятельности. Даже если нарушены условия по целевому использованию гранта, поступившего из внебюджетных источников, или пожертвования, к организации могут применяться только санкции, предусмотренные двусторонними соглашениями о предоставлении денег.

Классификация нарушений

Субсидия из бюджета предоставляется учреждению на основании соглашения. Это двусторонний документ, подписываемый уполномоченными должностными лицами учреждения и органа-учредителя. В соглашение могут быть включены любые дополнительные условия по целевому расходованию субсидии. Они обязательно должны применяться при квалификации нарушений по ст. 15.14 КоАП РФ.
Конечно, эти дополнительные условия не должны противоречить нормам законодательства. Например, нельзя в качестве условия о целевом использовании бюджетной субсидии установить требование о приобретении за счет выделенных средств товаров у конкретного поставщика, если закупка должна осуществляться путем проведения конкурентных процедур согласно Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее — Закон № 44-ФЗ).
Не всякие условия предоставления бюджетной субсидии определяют требования по целевому характеру расходования денежных средств. За нарушения юридическим лицом, получившим субсидию, иных условий ее предоставления применяется ответственность, предусмотренная ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.
Например, порядком предоставления субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, установленным уполномоченным органом власти в соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 78.1 БК РФ, в качестве условия выделения денег может быть определено выполнение задания.
По мнению специалистов Минфина России, в этом случае при невыполнении задания к учреждениям может применяться ответственность по ст. 15.15.5 КоАП РФ (письмо от 24.04.2015 № 02-10-09/23856, п. 8 письма от 04.08.2015 № 02-10-09/45065).
Также возможны ситуации, когда средства израсходованы с нарушением требований нормативных правовых актов (локальных актов учреждения), однако оснований для квалификации расходов в качестве нецелевых не имеется.
Например, переплата заработной платы (выплата окладов, надбавок сверх установленных норм) за счет субсидии на выполнение задания работникам, занятым оказанием услуг в рамках данного вида деятельности, является финансовым нарушением. Однако рассматривать его в качестве нецелевого использования бюджетных средств некорректно, ведь средства были направлены строго на выполнение задания.

ЗАПОМНИТЬ
После списания субсидий с единого счета бюджета и их зачисления на счета учреждений средства теряют статус бюджетных. Соответственно, на них не распространяются требования бюджетного законодательства, в т. ч. положения ст. 306.2, 306.4 БК РФ о применении бюджетных мер принуждения (письмо Минфина России от 23.05.2014 № 02-03-11/24579).

Нецелевое использование бюджетных средств может быть квалифицировано только в том случае, если уже были произведены кассовые расходы. Не может идти речи о нарушении, предусмотренном ст. 15.14 КоАП РФ, только в связи с фактом:

  • заключения договора (контракта), по которому могли бы быть произведены нецелевые расходы;
  • заключения отдельного соглашения на предоставление целевой субсидии для осуществления расходов, которые фактически понесены за счет другой бюджетной субсидии.

Не являются нецелевым использованием бюджетных средств нарушения требований к планированию закупок, установленных гл. 2 Закона № 44-ФЗ. Ответственность за подобные нарушения возможно будет определена новой ст. 7.29.3 КоАП РФ (проект федерального закона № 848302–6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»).
Даже если факт нецелевого использования бюджетных средств установлен, необходимость привлечения должностных (юридических) лиц к ответственности будет увязываться судами с обстоятельствами конкретного дела.
Так, согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело, могут освободить лицо, совершившее нарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Правонарушение может быть признано малозначительным только при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10).

НА КОГО РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств применяется только в случае, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния. Субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» Уголовного кодекса РФ (далее — УК РФ), по-прежнему являются только должностные лица получателей бюджетных средств. Как известно, бюджетные и автономные учреждения к получателям бюджетных средств не относятся (ст. 6 БК РФ). Следовательно, ст. 285.1 УК РФ на них не распространяется. А вот ст. 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» касается любых должностных лиц.

Оформите подписку в декабре со скидкой 2017 руб.. Читайте в следующем номере:
• Как безопасно принять пожертвование
• Рекламируйте медицинские услуги без нарушений
• 6 советов, которые помогут не сорваться на подчиненных

Перейти к подписке

Критерии оценки расходов

Для определения целевого характера использования субсидии на выполнение задания, как правило, применяются два основных критерия:

  1. направленность расходов на выполнение задания (см., например, решение суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 07.05.2015 № 12–562/2015);
  2. соблюдение иных условий по целевому расходованию субсидии, предусмотренных порядком ее предоставления, который установлен в публично-правовом образовании, соглашением о предоставлении субсидии (см., например, решение Волгоградского областного суда от 17.04.2015 № 07–450/2015).

Направленность расходов.

Обычно не возникает проблем с подтверждением направленности на выполнение задания тех расходов, которые осуществлялись за счет соответствующей субсидии и в явном виде учитывались при определении ее размера.
Данное правило относится и к расходам на содержание имущества.

ПРИМЕР
На федеральном уровне нормативные затраты на содержание не используемого для выполнения госзадания имущества применяются при расчете объема финансового обеспечения на 2016—2018 гг. (п. 6 постановления Правительства РФ от 26.06.2015 № 640). Речь идет о недвижимом и особо ценном движимом имуществе, закрепленном за учреждением или приобретенном за счет предоставленных учредителем средств. Соответственно, при направлении учреждением субсидии на выполнение задания на содержание такого имущества в ближайшие годы у контролирующих органов претензий не будет.

Сложнее дело обстоит, если при определении размера субсидии какие-то расходы в явном виде не учитывались. К примеру, затраты на проведение внепланового выездного мероприятия, дистанционное зондирование земельного участка, не закрепленного за учреждением и др. В подобных ситуациях будет нелишним располагать документами, подтверждающими направленность расходов на выполнение задания и наличие текущей экономии субсидии. Такая рекомендация обусловлена следующим.
Субсидия на выполнение задания не обязательно должна расходоваться в строгом соответствии с теми направлениями (видами расходов) и нормами расходов, которые учитывались при расчете общего годового размера такой субсидии (п. 12 Требований к Плану ФХД, утвержденных приказом Минфина России от 28.07.2010 № 81н).
В то же время несоответствие кассовых операций показателям утвержденного Плана ФХД является финансовым нарушением. В Минфине России обсуждается возможность включения в КоАП РФ специальной нормы, предусматривающей административный штраф за подобные проступки.
Специалисты Минфина России указывают, что незапланированные расходы можно осуществлять за счет экономии субсидии по итогам определенного периода выполнения задания с внесением изменений в План ФХД (письма от 30.12.2014 № 02-07-10/69030, от 24.06.2013 № 02-13-10/23799, от 28.06.2013 № 02-13-11/24924, от 09.08.2012 № 02-13-06/3106).
Отсутствие документального подтверждения экономии субсидии на выполнение задания на момент осуществления расходов может стать одним из аргументов проверяющих при квалификации расходов в качестве нецелевого использования бюджетных средств (решение АС Ивановской области от 28.08.2015 по делу № А17-2519/2015).
Вопрос, каким образом может быть зафиксирована экономия, запланированная и достигнутая учреждением в течение года, остается открытым. Проблема должна быть урегулирована на уровне локальных актов организации.
Направленность расходов на выполнение задания обычно определяется на момент их осуществления. Например, имущество приобретено за счет субсидии, но по объективным причинам уже после покупки необходимость в его использовании для выполнения задания отпала. В таком случае при эксплуатации имущества в целях оказания платных услуг учреждение с высокой долей вероятности сможет обосновать правомерность расходов.
По завершении финансового года для обоснования целевого характера расходов, не учитываемых в явном виде при определении размера субсидии на выполнение задания, появляется дополнительный аргумент.
Подтверждением соблюдения целей предоставления этой субсидии является достижение установленных заданием показателей, характеризующих качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы) (письмо Минфина России от 19.02.2015 № 02-02-07/7996). Осуществляется такое подтверждение на основании отчета о выполнении задания, предоставляемого учредителю.
Если речь идет о расходах прошлых лет, можно привести такие аргументы:

  • на момент проверки (рассмотрения дела в суде) установлено, что задание выполнено в полном объеме и с должным качеством;
  • положения ч. 17 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ (далее — Закон № 83-ФЗ) и ч. 3.15 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (далее — Закон № 174-ФЗ) позволяют расходовать остатки субсидии в т. ч. для целей приносящей доход деятельности.

Есть даже пример решения, в котором эти доводы были приняты во внимание судьями (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2015 по делу № А56-41232/2014).

ЗАПОМНИТЬ
Даже временное отвлечение части субсидии на осуществление расходов, связанных с приносящей доход деятельностью, контролирующие органы будут пытаться квалифицировать в качестве нецелевого использования средств. В этом случае учреждению может помочь ссылка на письмо Минфина России от 04.09.2012 № 02-06-10/3517, подтверждающее возможность такого отвлечения с последующим восстановлением расходов.

Встречаются ситуации, когда оказание услуги (выполнение работы) заданием прямо не предусмотрено (возможно, по недосмотру отдельных должностных лиц). Учреждение оказывает (выполняет) ее безвозмездно. Но поскольку речь все равно идет о приносящей доход деятельности, все связанные с этой услугой (работой) расходы не могут быть произведены за счет субсидии на выполнение задания.

МНЕНИЕ СПЕЦИАЛИСТА
Станислав Бычков, государственный советник Российской Федерации 3-го класса

Порядок применения кодов бюджетной классификации, в т. ч. КОСГУ, не является критерием для определения целевого характера расходования средств субсидии на выполнение задания. Конечно, если иное не было оговорено сторонами при подписании соглашения о ее предоставлении.

Раздельный учет.

Большое значение имеет организация раздельного учета кассовых и фактических расходов по видам деятельности в разрезе каждой оказываемой услуги (выполняемой работы). В некоторых случаях при отсутствии раздельного учета контролирующие органы пытаются квалифицировать в качестве нецелевых всю сумму расходов даже в том случае, когда часть расходов относится к деятельности по выполнению задания.
Объекты имущества могут частично использоваться в приносящей доход деятельности. Расходы по их содержанию целесообразно распределять между субсидией на выполнение задания и приносящей доход деятельностью на основании экономически обоснованных показателей.
Если данный вопрос не урегулирован учредителем, его следует решить в локальном правовом акте учреждения. Тем самым будет выполняться основное целевое предназначение субсидии — финансовое обеспечение выполнения задания, сформированного на определенный период.
Сегодня органы государственного (муниципального) контроля не уделяют данной проблеме должного внимания. Однако в дальнейшем положение дел может измениться.

Погашение задолженности.

Если толковать ст. 78.1 БК РФ буквально, можно прийти к выводу, что субсидия предоставляется учреждению только для выполнения задания соответствующего (текущего) года.
Таким образом, оплата за счет субсидии текущего года кредиторской задолженности прошлых лет, пусть и образовавшейся в рамках деятельности по выполнению задания, отдельными контрольными органами и судами трактуется как нецелевой расход (решение Волгоградского областного суда от 18.03.2015 № 07–333/2015).
Погашать такую задолженность лучше за счет остатков субсидий прошлых лет или за счет средств от приносящей доход деятельности. Наконец, учредитель может предоставить для этого целевую субсидию.
Таким образом, не рекомендуется без крайней необходимости перечислять за счет субсидии текущего года аванс контрагентам за услуги (товары, работы), необходимые для выполнения задания следующего года.

Возврат остатка субсидии

Федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами теперь может быть предусмотрен возврат в бюджет остатка субсидии на выполнение задания. При этом учреждение должно вернуть не весь остаток, а только сумму, соответствующую недостигнутым показателям задания (ч. 17 ст. 30 Закона № 83-ФЗ, ч. 3.15 ст. 2 Закона № 174-ФЗ).
Возможна иная ситуация: задание учреждением не выполнено, но требование о возврате в бюджет остатка субсидии в публично-правовом образовании не предусмотрено. Раньше и в таком случае остаток субсидии на выполнение задания можно было потратить на любые цели, ради которых создано учреждение, в т. ч. в рамках приносящей доход деятельности. Сейчас при расходовании этого остатка придется строго соблюдать те требования по целевому использованию, которые были установлены при предоставлении субсидии.

Читайте в следующих номерах журнала "Платные услуги учреждения"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Портал по организации платной деятельности в госучреждении

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги в учреждении;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×