Стратегическое планирование – залог успешного экономического развития

278
Для принятия долгосрочных и согласованных решений в экономической, социальной и других сферах нужна эффективная система государственного стратегического планирования. Создать ее возможно на основе согласованного взаимодействия между участниками стратегического планирования, координации и контроля их действий.

Л.И. Пронина, 
д-р экон. наук, государственный советник РФ 2-го класса, профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ

Зачем России система национального планирования

Система национального планирования действует во всех странах мира. Ее называют индикативным планированием. К созданию такой системы в России обязывает неблагоприятная социально-экономическая ситуация в стране.

Для справки
По данным Росстата, индекс промышленного производства в январе 2016 г. по сравнению с январем 2015 г. составил 97,3%, а по сравнению с декабрем 2014 г. — 80,3%. Снижение инвестиций в основной капитал оценивается в 10%.
Удельный вес инвестиций в сельское хозяйство в общем объеме расходов федерального бюджета за последние годы не превышал 2,1% в год. Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий» направлена на поддержание агрохолдингов. Все субсидии и инвестиции поступают в крупные агрохолдинги, которые не решают задач развития территорий и обеспечения занятости населения.
Прожиточный минимум, установленный на четвертый квартал 2015 г., составил 9452 руб. Он уменьшился на 221 руб. по сравнению с третьим кварталом (9673 руб.). По данным Росстата, число безработных в России на конец января 2016 г. превысило 1 млн чел.

Процесс стагнации и низкие темпы роста национальной экономики могут приобрести долговременный характер. Это приведет к ослаблению конкурентных позиций России в мировой экономике, распространению тренда отставания страны от ведущих держав.

Для формирования системы национального планирования в России нужно решить вопрос о создании федерального агентства развития. Такие административные структуры есть во Франции, Японии, Ирландии, Китае. Для эффективной работы в этом направлении и выработки политики промышленного развития и программного бюджетирования, вовлечения в этот процесс бизнеса и общества важна скоординированная работа Минэкономразвития, Минфина и Центробанка России.

Методы стратегического планирования

Основными методами стратегического планирования являются прогнозирование, планирование, программирование.

Стратегическое планирование — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Основные методы стратегического планирования (Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ)):

  • прогнозирование;
  • планирование;
  • программирование.

Система стратегического планирования эффективно работает на основе взаимодействия участников стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, финансового и иного ресурсного обеспечения, координации государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики посредством государственного регулирования.

Идеология бюджетно-налоговой политики заложена в Программе повышения эффективности бюджетных расходов до 2013 года и развита:

  • в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года;
  • Основных направлениях бюджетной политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов;
  • Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.

Риски по реализации Федерального закона № 172-ФЗ заключаются в отсутствии:

  • общего центра координации работ;
  • организационно-распорядительных документов;
  • квалифицированных кадров для работы в области стратегического планирования;
  • структурных подразделений, ответственных за координацию выполнения работ по стратегическому планированию.
Ваших коллег сейчас больше всего интересует
• Секреты комплексного благоустройства городского округа
• Перераспределите налоги, чтобы повысить доходы местных бюджетов
• Как организовать в городе единое парковочное пространство

Советуем оформить подписку на журнал "Практика муниципального
управления" до конца месяца на выгодных условиях.

Прогнозирование

На основе Федерального закона № 172-ФЗ разработан и принят Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 (в ред. постановления Правительства РФ от 10.02.2016, далее — Порядок).

Порядок предусматривает, что на базе Стратегического прогноза Российской Федерации разрабатываются документы:

  • Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
  • Бюджетный прогноз Российской Федерации на долго- и среднесрочный периоды;
  • Стратегия национальной безопасности Российской Федерации;
  • отраслевые документы (стратегии);
  • Стратегия пространственного развития Российской Федерации;
  • Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;
  • стратегии макрорегионов;
  • государственные программы Российской Федерации;
  • схемы территориального планирования.

Программно-целевое планирование

Комплексное стратегическое планирование в программном формате предполагает взаимосвязь документов стратегического и бюджетного планирования на региональном и муниципальном уровнях.

Одним из методов стратегического планирования является программно-целевое планирование. Система государственных программ на федеральном уровне формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года и иных стратегических документов, утв. Президентом РФ и Правительством РФ. Состав подпрограмм и планируемые результаты реализации подпрограмм определяются государственной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете.

Государственными программами Российской Федерации и субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам на реализацию государственных программ субъекта РФ и муниципальных программ, направленных на достижение целей этих государственных программ Российской Федерации и субъекта РФ (ст. 179 БК РФ).

Разграничение полномочий между уровнями публичной власти сегодня принимает постоянный характер. Поэтому серьезной проблемой при реализации программного метода планирования бюджетов и важным элементом каждой государственной программы является организация эффективного взаимодействия органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В Методических рекомендациях по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов, утв. приказом Минфина России № 194н, Минэкономразвития России № 701 от 29.12.2010, установлено, что государственные программы по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ должны содержать блоки правового регулирования в сфере взаимодействия органов власти, рамочного законодательства для субъектов РФ, общие требования к государственным программам, аналогичным программам субъектов РФ.

При применении программного метода планирования происходит субсидирование субъектов РФ:

  • для ускорения процессов на региональном и муниципальном уровнях и обеспечения корреляции между программно-целевыми инструментами, используемыми на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
  • повышения эффективности от внедрения новых форм планирования за счет объединения усилий органов власти по достижению единых целей государственной политики.

Серьезной проблемой при реализации программного метода планирования бюджетов и важным элементом каждой государственной программы может стать организация эффективного взаимодействия органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В то же время на федеральном уровне ведется работа по сокращению субсидий, предоставляемых в рамках государственных программ по принципу «одна государственная программа — одна субсидия на поддержку программы субъекта РФ» с расширением самостоятельности субъекта РФ в определении направлений, на которые эта субсидия может направляться.

Комплексное стратегическое планирование в программном формате предполагает взаимосвязь документов стратегического и бюджетного планирования на региональном и муниципальном уровнях. Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ включает стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, находящихся на его территории. Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ — прогнозы социально-экономического развития муниципальных образований. Государственные программы субъекта РФ основаны на муниципальных программах.

Муниципальная экономика в системе стратегического планирования

Состояние муниципальной экономики в значительной мере зависит от финансовой базы муниципалитетов.

Для справки
В 2014 г. по сравнению с 2013 г. объем доходов от переданных в 2013 г. дополнительных источников (ЕСХН, патент, часть акцизов на ГСМ, штрафы за несоблюдение муниципальных правовых актов) увеличился в 9,8 раза (25,8 млрд руб.) и составил 28,8 млрд руб.
По состоянию на 1 октября 2015 г. объем муниципального долга достиг 321 735,4 млн руб.

Для финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления важно сменить фискальную бюджетно-налоговую политику на стимулирующую, при которой муниципальные образования будут иметь возможность влиять на увеличение налоговых поступлений в свои бюджеты за счет:

  • расширения налогооблагаемой базы местных бюджетов;
  • участия в учете (контроле) за взиманием налогов, которые поступают в местные бюджеты.

Муниципальные образования должны иметь средства на формирование в бюджетах муниципалитетов резерва — бюджетов развития. Сегодня они составляют всего 10–20% доходов местных бюджетов. Для формирования бюджетов развития нужно закрепить за местными бюджетами дополнительные налоговые доходы, на развитие налоговой базы которых могут оказывать влияние органы местного самоуправления. К таким доходам относятся налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами:

  • упрощенная система налогообложения;
  • единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности;
  • единый сельскохозяйственный налог;
  • патентная система, которую использует малый и средний бизнес.

Муниципальные образования должны иметь средства не только на текущие расходы, но и на формирование в бюджетах муниципалитетов резерва — бюджетов развития.

В целях расширения доходной базы местных бюджетов может быть использована широкая номенклатура местных сборов за конкретную деятельность. Этот институт установлен ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. Они могут равномерно зачисляться в бюджеты муниципальных образований, не увеличивая при этом нагрузку на бизнес.

Возможности для экономического рывка восточной окраины страны и повышения значения среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования предоставляет реализация Федерального закона от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации». Закон действует на Дальнем Востоке, в ЗАТО и моногородах Российской Федерации. На остальные территории страны его действие распространится в 2018 г.

Все большую актуальность приобретает включение муниципальной экономики в систему стратегического планирования. На муниципальном уровне стратегическое планирование подразделяется на следующие виды планирования (Федеральным законом № 172-ФЗ):

  • бюджетное планирование;
  • территориальное планирование;
  • планирование развития коммунальной инфраструктуры;
  • социально-экономическое планирование.

Далеко не все вопросы стратегического планирования урегулированы Федеральным законом № 172-ФЗ. Урегулировать их можно на региональном и муниципальном уровнях.


Пример

Законом Томской области «О стратегическом планировании в Томской области» предусмотрены:

— внедрение документа, детализирующего Стратегию социально-экономического развития Томской области;

— возможность рассмотрения проектов государственных программ Томской области и стратегий (концепций) приоритетных направлений Томской области Законодательной Думой Томской области;

— активное участие органов местного самоуправления и общественных организаций, бизнес-сообщества и образовательных организаций, разграничены их полномочия;

— методическое обеспечение стратегического планирования органов местного самоуправления Томской области;

— ведение регионального реестра стратегического планирования (не предусмотрено Федеральным законом № 172-ФЗ).

В Томской области разработаны подходы по актуализации Стратегии социально-экономического развития до 2030 года:

— утверждение регионального закона «О стратегическом планировании в Томской области» (март 2015 г.);

— актуализация Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года (март 2015 г.).

Актуализация Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года дифференцирована по территориям области:

— южный пояс — (82% населения, 45% отгруженной продукции, 48% инвестиций):

— северный пояс — 8% населения, 55% отгруженной продукции, 49% инвестиций, концентрация добывающих производств;

— центральный пояс — 10% населения, 0,3% отгруженной продукции, 2,5% инвестиций, бюджетная сфера и природопользование.


Сегодня уже есть регионы, которые показывают неплохие результаты в области стратегического планирования.


Пример

В Томской области проведены мероприятия по стратегическому планированию:

— актуализирована Стратегия социально-экономического развития Томской области до 2030 года;

— утвержден План подготовки документов стратегического планирования;

— разработаны стратегии социально-экономического развития всех муниципальных образований Томской области;

— реализуются 23 государственные программы (98% областного бюджета);

— разработаны все документы стратегического планирования (за исключением бюджетного прогноза, который будет подготовлен во II квартале 2016 г.).


Территориальное планирование

Важным элементом стратегического планирования на региональном и муниципальном уровне является территориальное планирование. Совместно субъекты РФ и муниципалитеты подготавливают документы территориального планирования:

  • Схема территориального планирования субъекта РФ;
  • Схема территориального планирования муниципального района;
  • Генеральный план поселения, городского округа;
  • ПЗЗ поселения, городского округа.

Эффективный инструмент реализации Генерального плана — комплексный план реализации Генерального плана, утвержденный нормативным правовым актом администрации муниципального образования. Он синхронизирует процессы формирования застройки и создания инфраструктурных объектов для обеспечения их функционирования. Разрабатывается каждые 3 года и содержит:

  • предложения по финансированию на предстоящий финансовый год и плановый период два года мероприятий генерального плана;
  • задание для подготовки или корректировки программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
  • предложения об организации в режиме ГЧП и МЧП проектов по комплексному освоению незастроенных и развитию застроенных территорий.

Эффективный инструмент реализации генерального плана — комплексный план реализации генерального плана, утвержденный нормативным правовым актом администрации муниципального образования.

Генеральный план реализуется путем выполнения мероприятий, предусмотренных нормативными правовыми актами местной администрации (ч. 5 ст. 26 ГрК РФ).

Среди пробелов законодательства, препятствующих развитию стратегического планирования, можно отметить такие:

  • генеральный план не включен в число документов стратегического планирования на муниципальном уровне в отличие от схемы территориального планирования субъекта РФ (ст. 38 Федерального закона № 172-ФЗ);
  • напрямую не предусмотрено участие муниципалитетов в территориальном планировании, а лишь их совместная подготовка с субъектами РФ документов территориального планирования и др.

Не способствует развитию стратегического планирования ряд проблем:

  • нормы, регулирующие стратегическое планирование на муниципальном уровне, не выделены в отдельную главу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ);
  • состояние муниципальной экономики, наличие финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения определяют возможность применения методов стратегического планирования в муниципальных образованиях;
  • муниципалитеты не имеют четкой долговременной перспективы включения их территорий в сферу реализации государственных программ федерального и регионального уровня, федеральных и региональных институтов развития;
  • сохраняются пробелы в федеральном законодательном регулировании стратегического планирования на муниципальном уровне.

Для совершенствования стратегического планирования на муниципальном уровне рекомендуется:

  • уточнить определение стратегического планирования на муниципальном уровне и устранить иные пробелы законодательства путем внесения дополнений в Федеральный закон № 172-ФЗ;
  • вынести нормы по регулированию стратегического планирования на муниципальном уровне в отдельную главу Федерального закона № 131-ФЗ.
Читайте в следующих номерах журнала "Практика муниципального управления"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×