Системный подход к территориальной организации местного самоуправления

156
Эффективность местного самоуправления во многом зависит от участия в нем граждан, функционирования местных сообществ, объединенных общими интересами и способных решать вопросы местной жизни более эффективно, чем органы государственной власти. Важнейшую роль в решении этой задачи имеет территориальная организация местного самоуправления. Однако на практике происходит массовое непродуманное укрупнение муниципальных образований и сокращение их общего количества, что приводит к разрушению местных сообществ и потере эффекта от самоорганизации граждан.

Р.В. Бабун, 
вице-президент АСДГ

Немного статистики. За период 2008—2015 гг. общее количество муниципальных образований в России сократилось почти на 1900 единиц (таблица). Основная причина сокращения городских и сельских поселений — преобразование в ряде субъектов РФ территорий муниципальных районов с центральным городом в единые городские округа. Существовавшие на этих территориях муниципальные районы и поселения были упразднены. Так как в муниципальном образовании по закону может быть только один городской населенный пункт, городские поселения преобразованы в сельские. При отсутствии четких законодательных критериев отнесения населенных пунктов к городским или сельским эта проблема оказалась легко решаемой.

Есть случаи присоединения города к другому более крупному городу. В ряде субъектов РФ рассматриваются предложения об укрупнении муниципальных районов и созданию межрайонных органов власти.

Масштабы изменений количества и структуры муниципальных образований (по данным Минюста России)

Тип муниципального образования

Данные по состоянию на 01.01.2008

Данные по состоянию на 01.06.2015

Городские округа

529

529

Муниципальные районы

1818

1800

Городские поселения

1734

1624

Сельские поселения

20 119

18 313

Внутригородские муниципальные образования

236

264

Всего

24 436

22 541

Мотивы сторонников укрупнения:

  • в крупных и экономически состоятельных муниципальных образованиях эффективнее решаются инфраструктурные проблемы, связанные с организацией предоставления высокотехнологичных и дорогостоящих услуг;
  • за счет укрупнения происходит сокращение муниципальных служащих и экономия затрат на управленческий персонал;
  • для органов государственной власти субъектов РФ, полномочия которых в сфере регулирования местного самоуправления за последние годы расширились, проще иметь дело с небольшим количеством крупных муниципальных образований.

Городские поселения были преобразованы в сельские. При отсутствии четких законодательных критериев отнесения населенных пунктов к городским или сельским эта проблема оказалась легко решаемой.

Возражения противников укрупнения

При укрупнении муниципальных образований нарушаются базовые принципы организации местного самоуправления:

  • эффективности самоорганизации. Эффективность самоорганизации резко снижается с увеличением размеров территории и удалением органов местной власти от населения;
  • подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления местному сообществу. Реализация этого принципа требует максимально возможной ограниченности территории, предоставляющей населению возможность оперативно реагировать на действия местной власти;
  • доступности органов местного самоуправления для жителей. Реализация этого принципа определяется размерами территории муниципального образования и развитостью транспортной сети.

С учетом изложенного предлагается системный подход к территориальной организации местного самоуправления. Он предполагает:

  • установление нормативного правила, согласно которому каждый город или поселок городского типа должен быть муниципальным образованием;
  • создание двухуровневой системы муниципальных образований в городских округах, приближающее нижний уровень к населению. В состав городского округа могут быть включены городские и сельские поселения, а также территории, находящиеся в непосредственном ведении городского округа;
  • разумное укрупнение сельских поселений до уровня, необходимого для предоставления на его территории минимума базовых социально-бытовых услуг;
  • создание в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, органов общественного самоуправления во главе со старостами либо только старост, избранных жителями и наделенных определенными административными и финансовыми полномочиями.

Переход к такой системе потребует внесения изменений в законодательство о местном самоуправлении.

Городские поселения. По итогам Всероссийской переписи населения 2010 г. в Российской Федерации было 2374 городских населенных пункта (1092 города и 1282 поселка городского типа). С 16-тью городскими населенными пунктами Крыма (11 городских округов, 4 городских поселения и один город федерального значения) — 2390 городских населенных пунктов.

По данным Минюста России на 1 августа 2015 г. в России было 540 городских округов и 1628 городских поселений, или 2168 городских населенных пунктов (540 1628). Это означает, что 222 городских населенных пункта (2390 — 2168) сегодня лишены муниципального статуса.

В то же время городской населенный пункт — это идеальное место для самоорганизации граждан и формирования местного сообщества и центр притяжения для окружающей территории (независимо от административных границ) в части получения широкого спектра услуг. Поэтому каждый городской населенный пункт должен быть либо муниципальным образованием (городской округ, городское поселение), либо его административным центром, если в его составе имеются сельские населенные пункты.

Нежизнеспособные сельские поселения целесообразно присоединять к соседним, более крупным. Каждый такой случай должен стать предметом анализа и обсуждения с жителями.

Городские округа. Городской округ — это вид городского поселения (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ). Такое определение не раскрывает всей специфики городского округа, так как городской округ — это еще и город с окружающей его территорией, которая не входит в состав муниципального района.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы городского поселения, подтвержденные его генеральным планом (ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ). То есть включить в состав городского округа можно лишь территорию, непосредственно прилегающую к городу. На практике эти правила не соблюдаются, границы городских округов расширяются, захватывая все новые территории и втягивая в себя все больше населенных пунктов. Крайне негативными проявлениями такого расширения стало формирование городских округов в границах бывших муниципальных районов, охватывающих десятки тысяч километров, и упразднение, зачастую при активном сопротивлении жителей, сельских и городских поселений.


Пример
В состав Беловского городского округа Кемеровской области кроме центрального города Белово входят несколько крупных поселков городского типа, удаленных от центрального города на 10 и более км, с численностью населения в каждом более 10 тыс. жителей (Новый Городок, Бачатский, Грамотеино, Инской). Каждый поселок имеет экономически эффективные градообразующие предприятия, устойчивую налоговую базу, достаточно автономную инженерную и социальную инфраструктуру. Ранее на территории района было два муниципальных образования: город Белово и Беловский район, а поселки находились в административном подчинении города. После преобразования на территории района были образованы городской округ Белово и Беловский муниципальный район с поселениями. По логике поселки должны были получить статус городских поселений и войти в состав Беловского муниципального района вместе с сельскими поселениями. Но органами государственной власти области было принято решение включить эти поселки в состав городского округа Белово, учитывая их многосторонние связи с городом. Для этого потребовалось преобразовать их в сельские населенные пункты либо исключить из реестра населенных пунктов, провозгласив микрорайонами города Белово, что и было сделано. Еще один поселок — Красный брод, находившийся ранее на территории Беловского района, получил статус отдельного городского округа.


Предлагается установить, что на территории городского округа могут располагаться городские и сельские поселения, а также территории, находящиеся в непосредственном ведении городского округа. Для такого городского округа разрабатывается не генеральный план, а схема территориального планирования, как для муниципального района. При формировании представительного органа такого городского округа должно быть предусмотрено участие в нем депутатов представительных органов городских и сельских поселений.

Городской населенный пункт — это идеальное место для самоорганизации граждан и формирования местного сообщества и центр притяжения для окружающей территории в части получения широкого спектра услуг.

Сельские поселения. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, только один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1 тыс. чел., а на густонаселенных территориях более 3 тыс. (п. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ). Но таких сельских населенных пунктов по данным переписи населения 2010 г. в России — 7,7 тыс.

Предлагается снизить этот предел до 500 жителей. В каждом таком населенном пункте, как правило, есть сельскохозяйственное, перерабатывающее и иное производство, а также как минимум школа, детское дошкольное учреждение, фельдшерско-акушерский пункт, культурно-досуговое учреждение, участковый пункт полиции, почта с отделением банка, пожарная служба с добровольной дружиной. Тогда на роль центра сельского поселения будут претендовать уже 17,4 тыс. сельских населенных пунктов.

Многие сельские поселения сегодня экономически состоятельны или способны стать таковыми, если их поддерживать. Например, через федеральную программу поддержки сельских населенных пунктов — центров поселений.

Нежизнеспособные сельские поселения целесообразно присоединять к соседним, более крупным. Каждый такой случай должен стать предметом анализа и обсуждения с жителями. Решения по этим вопросам с учетом ситуации и мнения жителей должны приниматься органами государственной власти субъектов РФ.

Формирование в сельских населенных пунктах системы организации граждан. Сельский житель проживает в конкретном населенном пункте. У жителей населенного пункта возникает общий интерес в обустройстве места своего проживания. Вокруг этого интереса формируется (иногда вынужденно) местное сообщество, способное к самоорганизации. Жители любой деревни хотят, чтобы жизнь в ней была обустроена, и готовы принять посильное участие в решении этой задачи, в т. ч. с использованием личного труда и личных денежных средств (самообложение). Но им безразлично, как обустроена жизнь в соседней деревне, расположенной в километре от них. Поэтому у двух соседних деревень не возникают общий интерес и единое местное сообщество.

Населенные пункты, не являющиеся поселениями, могут быть разными: по численности жителей, экономической базе, наличию объектов социальной и инженерной инфраструктуры. Но в каждом из них живут люди, есть своя жизнь, а значит, кто-то должен представлять и защищать интересы этих жителей перед органами власти.

Как может быть организовано самоуправление в сельских населенных пунктах, не являющихся поселениями? Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 27) рассматривает только одну форму непосредственной демократии — территориальное общественное самоуправление (ТОС), но не исключает и иные формы (ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ). Поэтому предлагается в сельских населенных пунктах, не являющихся поселениями, — воссоздание в полном объеме института сельских старост (при числе жителей более 50 или 100) и общественных советов при них. Но старост не в виде бесправных помощников администраций поселений, а избираемых жителями, ответственных перед ними, наделенных административными полномочиями и ресурсами и связанных с органами местного самоуправления поселения, на территории которого находится населенный пункт. Эти отличия выделяют населенный пункт в особую форму самоорганизации граждан — общинное самоуправление, а организационно-правовую форму таких населенных пунктов в общины, хотя могут быть и другие названия.

В сельских населенных пунктах необходимо воссоздание в полном объеме института сельских старост и общественных советов при них.

У института сельских старост глубокие исторические традиции. Сегодня он используется в ряде субъектов РФ. Но в большинстве региональных нормативных актов сельские старосты рассматриваются лишь как помощники органов местного самоуправления поселений. А в ряде субъектов РФ наряду со старостами назначены администраторы, входящие в штат администраций поселений, что делает фигуру сельского старосты декоративной. Поэтому необходим поиск новых подходов.


Пример
В 2012 г. принят Закон Ленинградской области № 95-ОЗ «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления». Принятию этого закона предшествовало широкое общественное обсуждение, в ходе которого выявилось много правовых, финансовых и иных проблем, связанных с созданием полноценного института сельских старост. Не по всем из них были найдены оптимальные решения, но модель сельских старост опробована и показала свою жизнеспособность.


Общие требования. Старосты и общественные советы населенных пунктов должны избираться жителями на собраниях (конференциях) и быть их законными полномочными представителями. Староста должен иметь удостоверение, подписанное главой сельского поселения, в состав которого входит населенный пункт. В зависимости от числа жителей староста может работать на общественных началах или на платной основе по срочному трудовому договору за счет бюджета поселения. Как минимум старосте должны компенсироваться расходы, связанные с исполнением его полномочий, например, поездки в административный центр поселения, канцелярские расходы, телефон и др.

Органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию новых форм самоорганизации жителей путем предоставления средств из регионального бюджета на поддержку поселений. Одной из наиболее известных форм такой поддержки является норма, при которой на каждый рубль, собранный жителями населенного пункта на общие цели, выделяется 2–3 руб. из регионального бюджета.

Также нужно учитывать, что в стране есть малые населенные пункты по сути брошенные на произвол судьбы.

Для справки
Малых населенных пунктов с числом жителей менее 50 в России около 70 тыс., или 62% всех сельских населенных пунктов. В каждом из 36 тыс. сельских населенных пунктов проживает не более 10 жителей.

В особо малых населенных пунктах в зависимости от конкретных условий могут избираться помощники старост, т. е. один староста на несколько близлежащих малых населенных пунктов.

В особо малых населенных пунктах в зависимости от конкретных условий могут избираться помощники старост, т. е. один староста на несколько близлежащих малых населенных пунктов.

Финансовое обеспечение сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями (ч. 1 ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ). На основе предложений старосты (общественного совета) представительный орган поселения утверждает смету доходов и расходов и (или) адресную программу населенного пункта.

Контроль за соответствием деятельности общественного совета и старосты действующему законодательству и муниципальным правовым актам осуществляют органы местного самоуправления поселения. Смету доходов и расходов должен иметь каждый населенный пункт с числом жителей свыше 100 или даже 50. В пределах этой небольшой суммы жители должны иметь право самостоятельно решать, на что ее потратить: засыпать участок дороги, пробурить водопроводную скважину или отремонтировать крышу в клубе. Осуществлять кассовые операции по сметам населенных пунктов и вести бухгалтерскую отчетность могли бы финансовые органы поселений.

Накопленный опыт самоорганизации сельских жителей в стране пока еще невелик, а правовая база не сформирована. Работу необходимо активизировать, в т. ч. в части проведения социологических опросов и исследований, обучения старост населенных пунктов основам муниципального управления с выдачей соответствующих документов. Для реализации этих задач необходима организационная и финансовая поддержка органов государственной власти субъектов РФ.

На федеральном уровне нужно принять решение, не допускающее упразднение сельских поселений без решения вопросов создания на этих территориях иных форм самоорганизации граждан и их финансового обеспечения. Выбор конкретных форм самоорганизации должен принадлежать субъектам РФ с обязательным учетом мнения жителей.

Формирование общинного самоуправления в населенных пунктах, не являющихся поселениями, облегчает решение многих вопросов организации местного самоуправления в сельской местности. Снимается проблема удаления местной власти от населения в связи с укрупнением сельских поселений, снижается зависимость крупных и экономически сильных сельских поселений от муниципальных районов или городских округов. Муниципальные образования верхнего уровня станут выполнять в большей мере роль не начальников, а сервисных служб для поселений.

Предлагаемая система территориальной организации местного самоуправления имеет структуру:

  • базовый уровень местного самоуправления — городские и сельские поселения, организующие предоставление жителям основной части муниципальных услуг;
  • верхний уровень — городские округа и муниципальные районы, организующие предоставление на их территориях сложных и высокотехнологичных муниципальных услуг, исполнение отдельных государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень. На территориях городов — центров городских округов функции базового и верхнего уровней могут совмещаться, а в крупных городах с районным делением часть функций передаваться районам;
  • нижний уровень — сельские населенные пункты, не являющиеся поселениями, и органы ТОС на части территорий иных населенных пунктов, организующие предоставление ряда первичных муниципальных услуг на основе самоорганизации жителей.

Реализация комплекса предложенных мероприятий позволит использовать резерв самоорганизации граждан для повышения качества жизни населения и будет способствовать формированию в населенных пунктах дееспособных местных сообществ, что в итоге укрепит систему местного самоуправления в России.

Сегодня трудно оценить, потребуются ли дополнительные бюджетные затраты для формирования этой системы территориальной организации граждан. Однако ожидаемый эффект от самоорганизации граждан и формируемых ими местных сообществ многократно перекроет возможные расходы.

Ваших коллег сейчас больше всего интересует
• Секреты комплексного благоустройства городского округа
• Перераспределите налоги, чтобы повысить доходы местных бюджетов
• Как организовать в городе единое парковочное пространство

Советуем оформить подписку на журнал "Практика муниципального
управления" до конца месяца на выгодных условиях.
Читайте в следующих номерах журнала "Практика муниципального управления"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль