«Золотые парашюты» для выборных должностных лиц: актуальная судебная практика

186
Кризис диктует новые правила в вопросах выплат выборным должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления в связи с прекращением их полномочий. Свою позицию по этому вопросу еще в 2013 г. высказал Конституционный Суд РФ. Однако сегодня судебная практика отклоняется от направлений, заданных высшим судебным органом.

Р.М. Попов, 
руководитель юридической компании «Интел-Право»

Работа на выборных должностях в органах местного самоуправления или органах государственной власти на постоянной основе подразумевает невозможность выполнения иной оплачиваемой работы, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Также она предполагает постоянный риск прекращения полномочий и, как следствие, потерю дохода в случае неизбрания должностного лица на новый срок. Поэтому в соответствии со ст. 172 Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ) гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ. В большинстве случаев законами субъектов РФ им устанавливаются преференции, которыми гарантируются различные бонусы («золотые парашюты») при прекращении исполнения полномочий. Эти гарантии закрепляются муниципальными правовыми актами.

Устанавливаемые преференции могут носить характер:

  • возведенного в ранг правового предписания правила, в соответствии с которым должностное лицо после истечения полномочий должно получить работу, аналогичную той, с которой оно было избрано на должность;
  • денежных выплат.

В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в т. ч. вопросов оплаты труда работников этих органов и учреждений, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.

По этим вопросам органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в т. ч. региональные программы субъектов РФ, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих это право.

Конституционный Суд РФ признал абз. 4 ч. 1 ст. 6 ТК РФ не противоречащим Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу он не исключает право субъекта РФ устанавливать законом субъекта РФ единовременную денежную выплату депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий (постановление Конституционного Суда РФ от 05.04.2013 № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов»).

Эта позиция Конституционного Суда РФ сразу же была поддержана Верховным Судом РФ. Он признал легитимным положение Закона Алтайского края «О муниципальной службе в Алтайском крае»: «...лицу, назначенному на должность муниципальной службы главы администрации муниципального образования и замещавшему указанную должность не менее одного года, при прекращении полномочий в случае его отставки по собственному желанию в связи с болезнью, подтвержденной медицинским заключением, неназначении на очередной срок, по основаниям, предусмотренным пп. 11–14 ч. 10, п. 3 ч. 11 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), в соответствии с уставом муниципального образования может быть предоставлено право на ежемесячную выплату за счет средств местного бюджета в размере, не превышающем денежного содержания (с учетом индексации), ранее выплачиваемого ему по должности главы администрации муниципального образования, со дня прекращения его полномочий по указанным основаниям до устройства на новое место работы, но не более одного года со дня прекращения его полномочий» (определение Верховного Суда РФ от 10.04.2013 № 51-АПГ13-1).

В другом деле Верховный Суд РФ признал законными ряд положений Закона Республики Саха (Якутия) от 10.11.2010 865–3№ 631-IV «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)», которым для местных выборных должностных лиц были установлены дополнительные гарантии (отпуска, выплаты и т. п.), не предусмотренные федеральным законодательством. Суд отметил, что при всех различиях в полномочиях, правах и обязанностях депутатов различных уровней предоставление депутатам, осуществляющим свою деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий такой гарантии, как единовременная денежная выплата, направлено на обеспечение им дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением депутатских полномочий жизненным обстоятельствам.

По своему назначению единовременная денежная выплата соответствует природе депутатского мандата, характеру профессиональной депутатской деятельности и призвана гарантировать конституционное право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, профессию. При этом учитывается, что депутатам, осуществляющим деятельность на постоянной основе, после прекращения их полномочий не гарантируется предоставление прежней работы (должности), а при ее отсутствии другой равноценной должности (работы) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой организации. Установление гарантий, не предусмотренных федеральным законодательством, не противоречит ТК РФ (определение Верховного Суда РФ от 05.02.2014 № 74-АПГ13-37).

После обнародования позиций высших судов борьба с «золотыми парашютами» чиновников стала привлекать еще больше внимания общественности и высшего руководства страны. После нескольких крупных скандалов с чрезвычайно высокими выходными пособиями ряду топ-менеджеров крупных госкомпаний был принят Федеральный закон от 02.04.2014 № 56-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части введения ограничения размеров выходных пособий, компенсаций и иных выплат в связи с прекращением трудовых договоров для отдельных категорий работников», который ограничил предельный размер таких выплат.

Уловив политические тенденции либо получив прямой и негласный указ, содержащий руководство к действию, суды заняли позицию, противоречащую, ранее обозначенным подходам Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.


Пример
Прокурор Судогодского района обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением об оспаривании подп. 1 п. 13 ст. 29 и подп. 1 п. 11 ст. 30 устава муниципального образования г. Судогда, принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования г. Судогда от 27.03.2012 № 61/10. Оспариваемыми положениями были предусмотрены дополнительные гарантии лицам, замещавшим выборные должности в Совете народных депутатов муниципального образования г. Судогда, депутатам Совета народных депутатов муниципального образования г. Судогда, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, а также лицу, замещавшему должность главы муниципального образования г. Судогда. После прекращения исполнения своих полномочий указанным лицам выплачивается денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, с учетом индексации в течение одного года. В случае трудоустройства и получения ими заработной платы ниже размеров, установленных на день прекращения полномочий, производится доплата до уровня ранее установленного денежного содержания с учетом индексации.

Решением Судогодского районного суда Владимирской области от 29.03.2013 заявленные прокурором требования удовлетворены. Судом признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу подп. 1 п. 13 ст. 29 и подп. 1 п. 11 ст. 30 Устава муниципального образования г. Судогда.

На решение суда первой инстанции главой муниципального образования г. Судогда подана апелляционная жалоба.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Владимирского областного суда от 25.06.2013 решение суда первой инстанции отменено и по делу принято новое решение, которым в удовлетворении заявленных прокурором требований отказано. Определением судьи Владимирского областного суда от 20.12.2013 в передаче кассационного представления прокурора Владимирской области для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции также отказано.

По запросу судьи Верховного Суда РФ от 06.02.2014 дело истребовано в Верховный Суд РФ. Верховный Суд подтвердил, что выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, правовая природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через орган местного самоуправления, следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, по своему характеру отличаются от трудовых отношений. При этом суд сослался на позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в постановлении от 27.06.2013 № 15-П по делу о проверке конституционности положений ч. 3 и 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ и п. 3 ч. 1 ст. 83 ТК РФ.

Между тем федеральный законодатель, наделяя субъект РФ нормотворческими полномочиями, одновременно определил объемы и границы их осуществления.

Статьей 31 Бюджетного кодекса РФ определен принцип самостоятельности бюджетов, согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что муниципальное образование г. Судогда ежегодно получает из бюджета субъекта РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Поскольку муниципальное образование г. Судогда является дотационным, установление дополнительных гарантий указанным лицам противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям федерального законодательства. В связи с изложенным определение Владимирского областного суда было отменено, дело направлено на новое рассмотрение (определение Верховного Суда РФ от 18.06.2014 № 86-КГПР14-2).


Приведенная в примере позиция Верховного Суда РФ получила дальнейшее распространение.


Пример
В одном из споров освобожденный от должности глава сельского поселения требовал выплаты в размере годового денежного содержания, которая предусматривалась уставом муниципального образования.

Суды отказали в удовлетворении требований практически полностью, отметив, что Областным законом Ростовской области от 13.03.2013 № 1077-ЗС внесены изменения в ст. 17 Областного закона Ростовской области от 13.10.2008 № 103-ЗС «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ростовской области»», ч. 4 и 4.1 ст. 17, предусматривающие гарантию сохранения денежного содержания главе сельского поселения после прекращения его полномочий, признаны утратившими силу. Суды отметили, что бюджет Ковалевского сельского поселения является дотационным, а потому право на гарантию в виде сохранения денежного содержания главе сельского поселения после прекращения его полномочий сохраняется до 20 марта 2013 г., т. е. до момента публикации Областного закона Ростовской области от 13.03.2013 № 1077-ЗС, которым внесены изменения в ст. 17 Областного закона Ростовской области от 13.10. 2008 № 103-ЗС (см. апелляционное определение Ростовского областного суда от 08.12. 2014 по делу № 33–16491/2014).


В других регионах подобные споры решались аналогичным образом.


Пример
К. обратился в суд с иском к администрации городского поселения Ожерелье о взыскании ежемесячного денежного содержания и компенсации морального вреда. Свои требования он мотивировал тем, что он обратился к ответчику с заявлением, в котором просил принять решение о выплате ему в течение календарного года начиная с 11 октября 2013 г. ежемесячного денежного содержания, установленного ему, как выборному должностному лицу городского поселения Ожерелье (главы), полномочия которого сложены. Распоряжением главы администрации городского поселения Ожерелье от 11.11.2013 ему назначена ежемесячная выплата, которая производилась с октября по декабрь 2013 г. С 1 января 2014 г. выплата перестала производиться, и эти действия администрации истец считает незаконными.

Гарантия для выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований в виде выплаты ежемесячного содержания по истечении установленного срока полномочий, а также в случае досрочного прекращения их полномочий в размере и порядке, установленных уставом, иными нормативными правовыми актами муниципального образования, была установлена ч. 3 ст. 3 Закона Московской области от 18.09.2009 № 107/2009-ОЗ. Законом Московской области от 12.12.2013 № 155/2013-ОЗ в эту норму внесены изменения, которыми указанным лицам гарантирована только выплата единовременного денежного пособия. С даты вступления его в силу — 17 декабря 2013 г. (через 10 дней со дня официального опубликования) — для лиц, к которым относится истец, выплаты ежемесячного содержания не предусмотрены (см. апелляционное определение Московского областного суда от 22.09.2014 по делу № 33–20726/2014).


Позиция судов интересна с точки зрения толкования положений регионального законодательства о дополнительных гарантиях выборных должностных лиц.

Суды приходят к выводу, что независимо от того, действовала ли гарантия на момент увольнения должностного лица или нет, если положение закона, являвшееся основанием для установления гарантии на местном уровне, утратило силу, а мера поддержки, например, в виде ежемесячной выплаты в течение года не была исчерпана в полном объеме, такая мера поддержки подлежит прекращению, несмотря на то, что предоставлена она была в рамках ранее действовавшей правовой базы.

Также интересным представляется введенный судами критерий дотационности бюджета, который является основанием для отказа в признании той или иной выплаты законной либо незаконной. Такой подход справедлив и оправдан, поскольку исключает возможность обогащения глав и выборных лиц дотационных муниципалитетов за счет местного бюджета.

В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в т. ч. досрочным) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (Федеральный закон от 30.12.2015 № 446-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и статью 40 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“»). Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и достигших в этот период пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по виновным основаниям (издание незаконного муниципального правового акта, удаление в отставку за невыполнение обязанностей, отрешение от должности и пр.)

Ваших коллег сейчас больше всего интересует
• Секреты комплексного благоустройства городского округа
• Перераспределите налоги, чтобы повысить доходы местных бюджетов
• Как организовать в городе единое парковочное пространство

Советуем оформить подписку на журнал "Практика муниципального
управления" до конца месяца на выгодных условиях.


Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...






© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогут составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль