Прокурорские требования о привлечении служащих к дисциплинарной ответственности

3924
Органы местного самоуправления заинтересованы в эффективном и бесконфликтном взаимодействии с прокуратурой. Но иногда действия прокуроров вызывают сомнения в их законности. Законны ли требования прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих? Проанализируем судебные решения. Акты о привлечении должностных лиц и органов местного самоуправления к дисциплинарной ответственности можно оспорить. Рассмотрим на конкретных примерах.

Р.М. ПОПОВ, 
руководитель юридической компании «Интел-Право»

Может ли прокурор вынести представление о привлечении к дисциплинарной ответственности

При вынесении представления прокурор нередко указывает на необходимость привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нарушение законодательства, и представить в прокуратуру доказательство – приказ о наложении дисциплинарного взыскания. Это требование муниципалитеты выполняют не всегда. Поэтому на практике нередко возникают споры о законности вмешательства прокуратуры в служебные отношения между должностными лицами органов местного самоуправления и их работодателями.

За совершение дисциплинарного проступка, неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по своей вине возложенных на него трудовых обязанностей работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания, предусмотренные законом (ст. 192 Трудового кодекса РФ).

Применение дисциплинарного взыскания к руководителю организации, руководителю структурного подразделения организации, их заместителям при нарушении ими условий коллективного договора, соглашения является обязанностью работодателя (ст. 195 Трудового кодекса РФ).

Прокурор наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые уполномочены эти нарушения устранять (ч. 1 ст. 21ч. 3 ст. 22, ст. 24,28 Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», далее – Закон № 2201-1).

Представление должно быть безотлагательно рассмотрено.

В течение месяца со дня его внесения необходимо:

  • принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих;
  • сообщить прокурору в письменной форме о результатах принятых мер.

Право прокурора требовать привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц установлено частью 2 статьи 22 Закона № 2201-1. Однако на практике суды иногда выносят решения о незаконности такого требования.

Меры прокурорского реагирования
Предмет прокурорского надзора – соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а также норм действующего законодательства (ч. 1 ст. 21ч. 1 ст. 26 Закона № 2201‑1). В рамках своих полномочий прокуратура может вынести:
– протест в отношении противоречащего закону правового акта (ст. 23 Закона № 22011);
– представление в отношении незаконных действий органов или должностных лиц (ст. 24 Закона № 2201-1);
– постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении (ст. 24 Закона № 2201-1);
– предостережение о недопустимости нарушения законодательства (ст. 25.1 Закона № 2201-1).


Пример 1
Администрация муниципального района обратилась в суд с заявлением о признании представления об устранении нарушений закона, вынесенного прокурором, незаконным.

В качестве обоснования было указано, что прокурор в нарушение норм законодательства возлагает на органы местного самоуправления обязанности:

  • по применению положений статьи 36 Земельного кодекса РФ к правоотношениям по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной собственности, для целей, не связанных со строительством;
  • по привлечению сотрудников комитета по управлению имуществом муниципального района к дисциплинарной ответственности.

Представление создает условия для незаконной деятельности органов местного самоуправления (нарушение земельного законодательства и привлечение сотрудников комитета к дисциплинарной ответственности), так как в соответствии с  частью 1 статьи 6 Закона № 2201-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный законом срок. За их невыполнение статьей 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.

Кроме того, администрация отметила, что, внося представление, прокурор вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность органов местного самоуправления, поскольку в силу статьи 192 Трудового кодекса РФ привлечение работника к дисциплинарной ответственности является правом работодателя.

Суд признал незаконным пункт 2 представления прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее отношение к своим обязанностям сотрудников комитета по управлению имуществом муниципального района, допустивших нарушения (см. решение Тотемского городского суда от 30 января 2014 г. по делу № 2-101/2014).

Но Верховный суд РФ позицию суда первой инстанции не поддержал.


Пример 2
Заместитель прокурора Новгородской области в своем представлении потребовал от должностного лица:

  • принять меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствовавших;
  • решить вопрос о привлечении виновных в таких нарушениях лиц к дисциплинарной ответственности;
  • сообщить в прокуратуру о результатах рассмотрения представления и принятых по нему мерах в письменной форме в течение месяца.

Суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии требований прокурора имеющимся у него полномочиям.

Суд апелляционной инстанции отменил его решение в этой части, сославшись на то, что требование заместителя прокурора о привлечении виновных в нарушениях должностных лиц к дисциплинарной ответственности не содержит указаний на конкретных должностных лиц, а потому не отвечает принципам законности и исполнимости.

Верховный суд РФ в свою очередь посчитал, что право прокурора или его заместителя требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности (п. 2 ст. 22 Закона № 2201-1) было нарушено апелляцией.

Судебный акт апелляционного суда был отменен, требования заместителя прокурора признаны законными в полном объеме (см. определение Верховного суда РФ от 8 апреля 2015 г. № 84-КГ15-2).


Как исполнить требование прокурора

Судебная практика подтвердила право прокурора указывать на необходимость привлечения к дисциплинарной ответственности виновных в нарушениях должностных лиц

Как видим, судебная практика подтвердила право прокурора указывать на необходимость привлечения к дисциплинарной ответственности виновных в нарушениях должностных лиц. Но при этом возникает два вопроса.

Во-первых, как соотносится право прокурора требовать привлечения к дисциплинарной ответственности должностного лица с тем, что такое привлечение является правом, а не обязанностью работодателя?

И во-вторых, подлежат ли лица, не исполнившие требование прокурора, привлечению к административной ответственности по  статье 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях?

Ответы на них дает очередной акт Верховного суда РФ.

Прокурор вправе требовать привлечения должностных лиц, виновных в совершении того или иного нарушения закона, к дисциплинарной ответственности. Но неисполнение его требования в этой части не образует состава административного правонарушения


Пример 3
Прокурором Михайловского района было вынесено представление от 19 июня 2014 года в адрес Поярковского сельсовета Михайловского района Амурской области об устранении нарушений закона, связанных с участием муниципального служащего в судебном процессе в качестве представителя третьих лиц.

В нем указывалось, что за неисполнение обязанностей по противодействию коррупции, установленныхФедеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25-ФЗ) (в том числе за несообщение о конфликте интересов),Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», налагаются взыскания, предусмотренные частью 1 статьи 27 Закона № 25-ФЗ. В представлении указывалось на необходимость безотлагательного рассмотрения представления с обязательным участием прокурора и принятия мер к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.

Суд отметил, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения (ч. 4 ст. 10 Закона № 2201-1). Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом (ч. 2 ст. 22 Закона № 2201-1):

Однако требования прокурора Михайловского района о привлечении должностного лица Поярковского сельсовета к дисциплинарной ответственности и предоставлении копии приказа о его наказании не соответствуют положениям Закона № 2201-1. За совершение дисциплинарного проступка (неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по своей вине возложенных на него служебных обязанностей) представитель нанимателя (работодатель) вправе наложить дисциплинарное взыскание (ч. 1 ст. 27 Закона № 25-ФЗст. 192 Трудового кодекса РФ). Но это право, а не обязанность работодателя. Таким образом, содержащееся в представлении прокурора императивное требование о привлечении муниципального служащего к дисциплинарной ответственности и о предоставлении в качестве доказательства копии приказа о наказании противоречит нормам законов № 2201-1№ 25-ФЗ и Трудового кодекса РФ. Нижестоящие судебные акты в части указания в постановлении мирового судьи на вменение в качестве нарушения непривлечение служащего к дисциплинарной ответственности (и непредставление копии приказа) были отменены (см. постановление Верховного суда РФ от 17 июля 2015 г. № 59-АД15-2).


Прокурор в представлении может требовать привлечения должностных лиц, виновных в совершении того или иного нарушения закона, к дисциплинарной ответственности. Но неисполнение предписания в этой части, по мнению Верховного суда РФ, не образует состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Нижестоящие суды также разделяют указанную позицию.


Пример 4
В одном из споров суд указал, что заместитель прокурора просит привлечь к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности регулируется Трудовым кодексом РФ. Право выбора меры дисциплинарного взыскания принадлежит работодателю. Конкретная мера выбирается им с учетом степени тяжести проступка, обстоятельств, при которых он совершен. Следовательно, требования заместителя прокурора в этой части нельзя признать законными (см. постановление Красноярского краевого суда от 6 ноября 2015 г. № 4а-890/2015).

В другом споре, связанном с ненадлежащим рассмотрением обращения государственным гражданским служащим, суд отметил, что решение вопроса о привлечении его к дисциплинарной ответственности относится к компетенции представителя нанимателя (ст. 57–59 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Неисполнение требования прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности не образует состава административного правонарушения в виде умышленного неисполнения требований (см. постановление Суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 16 января 2015 г. по делу № 4А-794/2014).


Верховный суд РФ не пришел к однозначному решению
В определении от 8 апреля 2015 г. № 84-КГ15-2 Верховный суд РФ констатировал, что прокурор, заявляя требование о привлечении к дисциплинарной ответственности лица, виновного в нарушении, действует в своем праве. Однако в постановлении от 17 июля 2015 г. № 59-АД15-2 он указал, что привлечение конкретного лица к ответственности является правом работодателя, в реализацию которого прокурор вмешиваться не может.
Получается, что либо судебные акты Верховного суда РФ противоречат друг другу, либо требование прокурора «решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности» дает работодателю определенную степень диспозитивности и не нарушает норм Трудового кодекса РФ. В то время как требование «привлечь к ответственности» является незаконным, поскольку предполагает императивную трактовку. 

Несмотря на отсутствие единообразия, надо признать, что нормативная база для оспаривания актов прокурорского реагирования в части привлечения должностных лиц органов местного самоуправления к дисциплинарной ответственности есть. Это подтверждено судебной практикой. Поэтому всегда можно попытаться избежать административной ответственности за неисполнение требований прокурора о привлечении виновного лица к дисциплинарной ответственности.

Важно помнить, что ни одно из требований прокурора при рассмотрении представления или иного акта прокурорского реагирования не должно остаться без внимания, пусть даже формального. Вместе с тем, если речь идет о привлечении муниципального служащего к дисциплинарной ответственности, нужно учитывать следующее:

– такое привлечение возможно только в порядке, установленном трудовым законодательством;

– данный вопрос относится к компетенции нанимателя, который принимает решение о целесообразности привлечения к дисциплинарной ответственности и соответствии конкретной ее меры тяжести проступка.

Ваших коллег сейчас больше всего интересует
• Секреты комплексного благоустройства городского округа
• Перераспределите налоги, чтобы повысить доходы местных бюджетов
• Как организовать в городе единое парковочное пространство

Советуем оформить подписку на журнал "Практика муниципального
управления" до конца месяца на выгодных условиях.
Читайте в следующих номерах журнала "Практика муниципального управления"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×