Проблемы и перспективы совершенствования законодательства об обращениях граждан

282
Право граждан на обращения в местные органы власти как форма участия в местном самоуправлении обладает высоким потенциалом. Но реализуется это право в настоящее время довольно слабо. Причина этого в недостатке правового регулирования, апатии должностных лиц и слабости гражданского общества. Современное состояние местного самоуправления требует сегодня обновления подходов к правовой регламентаци этой формы социальной активности.

С.В. Судакова, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и административного права гуманитарно-правового факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I»

Правовое регулирование

Об острой необходимости формирования в России реального и здорового гражданского общества сегодня говорят все — от высшего руководства страны до рядовых государственных и муниципальных служащих и представителей СМИ. Достигнуть позитивных результатов в этом направлении можно через конструктивный диалог между властью и обществом. Одним из ключевых средств выстраивания такого диалога выступает институт обращений граждан в органы местного самоуправления.
Обращения граждан в органы местной власти являются формой участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 32 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее —Федеральный закон № 131-ФЗ). При этом Федеральный закон № 131-ФЗ не раскрывает сущности этой формы муниципальной демократии, не прописывает процедурных механизмов обращений граждан и порядок их рассмотрения, а содержит лишь отсылочную норму к специальному федеральному закону, регулирующему этот вопрос.
Современное правовое регулирование порядка подачи обращений граждан в органы местного самоуправления начало формироваться в России с момента вступления в силу Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ). До этого времени общественные отношения, связанные с рассматриваемой формой муниципальной демократии, регламентировались нормативными правовыми актами советского наследия.
Федеральный закон № 59-ФЗ регулирует механизмы подачи обращений в органы власти и порядок их рассмотрения должностными лицами достаточно обобщенно. Законодатель не ставил своей целью чрезмерно унифицировать процедуру реализации конституционного права на обращения граждан. Возможность дополнительного правового регулирования процессуальных гарантий этого права передана на региональный и муниципальный уровни.
Федеральный закон № 59-ФЗ содержит основы правового регулирования порядка рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Такой вариант правовой регламентации основан на учете ряда признаков, в равной степени присущих и государственной и муниципальной власти. Однако нельзя отводить на второй план тот факт, что муниципальная власть имеет ряд важных специфических характеристик и не является простым продолжением власти государственной.
Законодательство должно подчеркивать важность форм непосредственной демократии на уровне муниципалитетов, повышая популярность института обращений граждан как конструктивной формы диалога между обществом и властью.
Муниципальная власть призвана быть более прозрачной и доступной населению мунциипального образования. Процесс муниципального управления должен включать широкий спектр демократических механизмов для достижения конструктивного диалога с гражданами и учета мнения жителей муниципалитетов по вопросам их жизнеобеспечения и повышения качества их самоорганизации. Поэтому в федеральном законодательстве должно содержаться более четкое упоминание о важности обращений граждан в органы местного самоуправления в целях налаживания на муниципальном уровне обратной связи между гражданами и властью.
При анализе Федерального закона № 59-ФЗ создается впечатление, что возможность обращения граждан в органы местного самоуправления отводится на второй план. Текст Федерального закона № 59-ФЗ преподносит правовое регулирование этого вопроса так, как будто местное самоуправление в России уже сформировано и его лучшие демократические принципы уже воплощены в практику. Но такая позиция во многом иллюзорна.
Россия находится лишь на начальных этапах формирования местного самоуправления, и степень гражданской активности на этой платформе весьма низкая. Эти особенности свидетельствуют о необходимости реалистичного правового регулирования рассматриваемых правоотношений. Законодательство должно подчеркивать важность актуализации форм непосредственной демократии на уровне муниципалитетов, повышая популярность института обращений граждан как конструктивной формы диалога между обществом и властью, и закреплять действенный механизм практической реализации таких форм, способный привести к позитивному результату.
Федеральный закон № 59-ФЗ содержит:

  • перечень основных прав граждан в связи с их обращениями в органы местного самоуправления и к их должностным лицам;
  • требования к оформлению и содержанию письменного обращения;
  • особенности регистрации обращений и проведения личного приема граждан;
  • порядок и сроки рассмотрения обращений;
  • гарантии безопасности граждан в связи с их обращениями;
  • ответственность за нарушение норм действующего в этой сфере законодательства.

Конечно, действующая правовая регламентация основных аспектов процедуры обращения граждан в органы местного самоуправления во многом заслуживает одобрения. Но отдельные аспекты такой правовой регламентации нуждаются в последовательном совершенствовании.

Новый подход к порядку рассмотрения обращений граждан

Недостатком государственной политики в реформировании процедуры рассмотрения обращений граждан в органы власти является отсутствие четкой, поэтапной и научно обоснованной концепции. Необходимость разработки данной концепции сегодня продиктована временем.
Члены Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (далее — СПЧ) еще в 2014 г. выступили с инициативой модернизации существующего порядка рассмотрения обращений граждан в органы власти. К сентябрю 2015 г. рабочей группой СПЧ был подготовлен законопроект «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» (далее — законопроект) и размещен на официальном сайте СПЧ для ознакомления с ним широкого круга лиц и общественного обсуждения.
Данный законопроект в отличие от Федерального закона № 59-ФЗ:

  • распространяется на обращения физических лиц и их объединений, юридических лиц;
  • оперирует современной и более точной терминологией, характеризующей механизм подачи, обработки и рассмотрения обращений граждан;
  • расширяет и конкретизирует права граждан на обращения, права и обязанности заявителя и адресата обращения при его рассмотрении.

Глава 2 законопроекта содержит перечень наиболее востребованных сегодня способов подачи обращений, большинство из которых опирается на возможности Интернета.
Максимальный срок обязательной регистрации обращений исчисляется со дня их поступления адресату и составляет три рабочих дня. Обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию адресата, в течение пяти рабочих дней со дня регистрации направляется тому адресату, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением заявителя о переадресации обращения (ст. 10 законопроекта).
Такой подход инициаторов законопроекта к механизму переадресации обращений направлен на преодоление существующей негативной тенденции в практике правоприменения, при которой около 80% обращений граждан переадресуются в инстанцию, на которую жалуется гражданин. Поэтому законопроект предлагает вариативный подход к процедуре переадресации письменных обращений. Он четко закрепляет, что адресат не вправе перенаправлять жалобу заявителя на рассмотрение тому должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется, либо тому органу или организации, в компетенцию которых не входит разрешение поставленных в обращении вопросов.

Правовое регулирование срока рассмотрения обращений

Сегодня письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации такого обращения (п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 59-ФЗ). Законопроект предлагает иной подход к регулированию сроков рассмотрения обращений и предусматривает градацию таких сроков в зависимости от существа обращения. Согласно ст. 13 законопроекта адресат приступает к рассмотрению зарегистрированного обращения незамедлительно и рассматривает его не более 20 рабочих дней со дня регистрации. При этом обращение, не требующее проведения проверки, истребования дополнительных материалов, рассматривается адресатом не позднее 10 рабочих дней со дня его регистрации, если федеральным законом не предусмотрено иное. При этом нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления могут устанавливаться сокращенные сроки рассмотрения обращений.
В исключительных случаях, требующих принятия срочных мер, руководитель либо специально уполномоченные им должностные лица органов власти и организаций, осуществляющих публично значимые функции, вправе установить сокращенный срок рассмотрения обращения.
В исключительных случаях, требующих проведения дополнительной проверки, руководитель или специально уполномоченные им должностные лица органов власти и организаций, осуществляющих публично значимые функции, вправе продлить срок рассмотрения обращения, но не более чем на 20 рабочих дней, с уведомлением об этом заявителя.
В исключительных случаях, требующих принятия срочных мер, руководитель либо специально уполномоченные им должностные лица органов власти и организаций, осуществляющих публично значимые функции, вправе установить сокращенный срок рассмотрения обращения.
Предложенные инициаторами законопроекта сроки рассмотрения обращений более конкретны и удачны по сравнению со сроками, установленными Федеральным законом № 59-ФЗ. Важно отметить, что хотя в законопроекте осуществлена попытка снижения общего срока рассммотрения обращений, но сделано уточнение, что речь идет о рабочих, а не о календарных днях. Поэтому если срок рассчитывать по календарным дням, то он фактически не изменен.
Специальными муниципально-правовыми актами могут быть детально урегулированы вопросы регламентации сроков рассмотрения обращений и устанавливаться более сокращенные сроки. Хотя зачастую муниципальные правовые акты дублируют положения Федерального закона № 59-ФЗ о рассмотрении обращений в месячный срок.

Пример №1

В городском округе город Воронеж действует Положение о порядке рассмотрения обращений граждан и организации личного приема граждан в администрации городского округа город Воронеж, утв. постановлением администрации от 05.11.2013 № 996. Однако относительно сроков рассмотрения обращений граждан в данном документе не содержится никакой развернутой информации, кроме той, что закреплена в федеральном законодательстве.
В форс-мажорных ситуациях гражданам при обращениях в органы местного самоуправления требуется срочная помощь в решении их проблем. И растягивание сроков рассмотрения обращений может пагубно отразиться на исходе дела. Поэтому необходимо закрепить срок рассмотрения обращений 15 рабочих дней на федеральном уровне, с обязательным уточнением о возможности незамедлительного рассмотрения обращений в отдельных случаях, вызванных обстоятельствами, наносящими вред здоровью и благополучию граждан. В качестве примера реформирования механизма обращения граждан в органы власти и иные организации показателен опыт Республики Беларусь. В государстве осуществлена попытка системного реформирования данных аспектов управления и принят целый ряд нормативных документов, регулирующих общественные отношения, связанные с принятием и рассмотрением обращений. В отношении сроков рассмотрения обращений там успешно продолжаются традиции советсткого наследия. Согласно п. 3 ст. 17 Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (в ред. Закона Республики Беларусь от 15.07.2015 № 306-З) письменные обращения должны быть рассмотрены не позднее 15 дней, а обращения, требующие дополнительного изучения и проверки, — не позднее одного месяца, если иной срок не установлен законодательными актами. При этом ч. 1 ст. 17 четко закрепляет положение о том, что течение сроков, определяемых днями, начинается со дня, следующего за днем регистрации обращения, и исчисляется в календарных днях.

Пример №2

В администрацию одного из районов Минска обратились с просьбой о принятии мер реагирования и осуществлении уборки наледи и снега, восстановлении уличного освещения на пешеходных дорожках. В течение 14 календарных дней после направления заявителем обращения ему был направлен письменный мотивированный ответ по существу обращения, содержащий перечень принятых мер и отчет о решении проблем благоустройства на обозначенной территории, с разъяснением прав заявителя на обжалование решения в вышестоящую инстанцию — Минский городской исполнительный комитет со ссылками на нормы законодательства. Такая практика работы с письменными обращениями граждан широко распространена в Минске. Достижению данного эффекта способствовало принятие комплекса законодательных и иных нормативных актов на уровне республики, направленных на всестороннее правовое регулирование механизма подачи и рассмотрения обращений граждан и юридических лиц.

Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий по рассмотрению обращений

Статья 15 Федерального закона № 59-ФЗ закрепляет лишь принцип ответственности за нарушение положений этого закона, не раскрывая видов такой ответственности и отсылая правоприменителей к отраслевому законодательству.
Статья 15 Федерального закона № 59-ФЗ закрепляет лишь принцип ответственности за нарушение его положений, не раскрывая видов такой ответственности и отсылая правоприменителей к отраслевому законодательству. С точки зрения обеспечения гарантий конституционных прав граждан на обращения в органы власти такой подход ошибочен. Целесообразно упоминание в Федеральном законе № 59-ФЗ конкретных видов ответственности. Сегодня административную ответственность за нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан и их объединений, а также юридических лиц должностными лицами органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, регулирует ст. 5.59 КоАП РФ.
Статьи 5.39 и 5.63 КоАП РФ устанавливают ответственность за нарушение порядка представления информации и муниципальных услуг. Кроме того, работники органов местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности на основании ст. 192, 193ТК РФ и Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Законопроект предполагает более развернутое правовое регулирование вопросов ответственности за нарушение законодательства в сфере обращений граждан, группируя правовые нормы об ответственности, контроле и надзоре за соблюдением порядка рассмотрения обращений в отдельную главу. Статья 24 законопроекта прописывает наиболее распространенные виды ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере: дисциплинарную, административную, ответственность за злоупотребление правом на обращение со стороны заявителя.
Статья 24 законопроекта прописывает наиболее распространенные виды ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере: дисциплинарную, административную, ответственность за злоупотребление правом на обращение со стороны заявителя.
Наличие как в Федеральном законе № 59-ФЗ, так и в законопроекте норм, закрепляющих гарантии безопасности граждан в связи с их обращениями, несет в себе прогрессивное начало. Но, чтобы получить реальный эффект в регулировании общественных отношений, связанных с рассмотрением обращений, в эти нормы целесообразно внести упоминание о неотвратимости конкретной меры ответственности должностных лиц, рассматривающих обращения. В соответствующую статью целесообразно включить положение в следующей редакции: «Несоблюдение должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления установленных гарантий безопасности гражданина в связи с его обращением влечет наступление ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации».

Правовые коллизии

В крупных муниципалитетах, где в органы местного самоуправления поступает значительное количество обращений, принимаются специальные административные регламенты по рассмотрению таких обращений, а также инструкции по делопроизводству, которые должны обеспечивать выполнение требований Федерального закона № 59-ФЗ и не могут содержать нормы, противоречащие ему. Однако нередко в муниципальных образованиях складывается иная нормотворческая практика.

Пример №3

Прокурором Советского района г. Орла был вынесен протест на распоряжение администрации г. Орла «О внесении изменений в распоряжение администрации города Орла от 06.04.2009 № 277 „Об утверждении Инструкции по делопроизводству администрации города Орла“» (далее — Инструкция) в связи с несоответствием его требованиям Федерального закона № 59-ФЗ.
В пункте 5.18 Инструкции указано, что результаты рассмотрения обращений могут быть двух видов: обещающие и разъясняющие. Обещающие результаты предполагают решение поставленных вопросов в течение определенного времени и не снимаются с контроля, который завершается после принятия исчерпывающих мер по существу вопроса. Однако Федеральный закон № 59-ФЗ не предусматривает такой классификации результатов рассмотрения обращений граждан, а его ст. 10 предусматривает обязанность органа местного самоуправления или должностного лица обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием заявителя.
Протест прокурора был рассмотрен. Распоряжением главы администрации г. Орла от 09.12.2015 № 1594 в Инструкцию внесены необходимые изменения.
Законопроектом «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» предложен ряд мер по совершенствованию работы с обращениями.
Институт обращений граждан в органы местного самоуправления, к сожалению, еще не вошел в практику отечественного муниципального строительства в качестве действенного механизма муниципальной демократии. В конструктивность этой формы демократии не верит ни большинство должностных лиц органов местного самоуправления, ни рядовые граждане.

Пример №4

В 2013 г. в субъектах РФ было проведено анкетирование 1267 респондентов среди прокурорских работников, судей, адвокатов, депутатов законодательных органов, представителей региональной государственной власти и органов местного самоуправления, студентов выпускных курсов юридических вузов и иных граждан. Около 85% опрошенных имели высшее и неоконченное высшее юридическое образование. Предметом анкетирования стали осведомленность участников опроса о закрепленном в Конституции РФ праве на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления и знание содержания Федерального закона № 59-ФЗ. По результатам опроса прокурорские работники менее критично, чем граждане, оценивают состояние правового регулирования деятельности по обеспечению рассмотрения обращений в органы власти: 85,4% прокурорских работников считают достаточным механизм правового регулирования данного вопроса на федеральном уровне, 74,1% — на уровне субъектов РФ и 63,3% — на уровне муниципалитетов. Результаты опроса граждан оказались менее оптимистичными и составили 72,4, 54,5, 44,5% соответственно3.

Очевидно, что формирование современной нормативной базы регулирования порядка внесения и рассмотрения обращений граждан в органы местной власти дало определенный положительный результат, но вместе с тем еще нуждается в системной коррекции и обновлении.
Необходима оптимизация работы с электронными обращениями. Целесообразно популяризировать и совершенствовать работу с автоматизированными системами документооборота, создать единую базу обработки и хранения обращений. Для достижения этих целей особое значение имеет создание прозрачного и понятного для потребителей муниципальных услуг правового регулирования этих вопросов.

Запланированные изменения в сфере рассмотрения обращений граждан

Федеральный закон от 02.05.2006
№ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Законопроект СПЧ

Содержит основы правового регулирования порядка рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления

Устанавливает порядок рассмотрения обращений для граждан и их объединений, включая юридических лиц.

Значительно расширяет терминологическую базу правового регулирования порядка рассмотрения обращений.

Расширяет и конкретизирует права граждан на обращения, права и обязанности, как заявителя, так и адресата обращения при его рассмотрении.

Предлагает вариативный подход к процедуре переадресации письменных обращений

Сроки рассмотрения обращений граждан

Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации

Адресат приступает к рассмотрению зарегистрированного обращения незамедлительно и рассматривает его не более 20 рабочих дней со дня регистрации.

 Обращение, не требующее дополнительной проверки, рассматривается не позднее 10 рабочих дней со дня его регистрации.

Нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления могут устанавливаться сокращенные сроки рассмотрения обращений

Ответственность

Закрепляет только принцип ответственности за нарушение положений Закона, не раскрывая видов такой ответственности

Закрепляет наиболее распространенные виды ответственности: дисциплинарную, административную, ответственность за злоупотребление правом на обращение со стороны заявителя

Читайте в следующих номерах журнала "Практика муниципального управления"

    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.

      
      • Мы в соцсетях
      Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль