Региональные и местные бюджеты в 2016 г.: проблемы и перспективы развития

2103
РАНХиГС при Президенте РФ В последнее время принят ряд важных изменений в законодательных актах, которые повлияли на проблемы и перспективы развития бюджетов всех уровней. Рассмотрим основные из них.

Л.И. Пронина, д-р экон. наук, государственный советник РФ 2-го класса, профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора ИГСУ 

Федеральный бюджет на 2016 год

Федеральный закон от 14.12.2015 № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» (далее — Федеральный закон № 359-ФЗ) направлен на решение задач, связанных с обеспечением макроэкономической стабильности, устойчивости и сбалансированности бюджетной системы страны, с учетом необходимости сосредоточения ресурсов на стимулировании процессов импортозамещения, поддержке отраслей экономики, социальной поддержке граждан, развитии негосударственного сектора экономики.
Особенности федерального бюджета 2016 г.:

  • составлен сроком на один год;
  • формировался в условиях снижения большинства макроэкономических показателей по сравнению с параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, установленными в Федеральном законе от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (далее — Федеральный закон № 384-ФЗ);
  • предусмотрен отказ от «бюджетного правила» в части определения общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год;
  • снижение доли доходов и расходов федерального бюджета по отношению к объему валового внутреннего продукта к 2016 г. до 17,5 и 20,5% соответственно;
  • сохранение высокого уровня дефицита федерального бюджета (3% ВВП), покрываемого за счет средств Резервного фонда и государственных заимствований;
  • формирование доходов с учетом увеличения ставки вывозной пошлины на нефть, изменения ставки налога на добычу полезных ископаемых для добычи газа и газового конденсата;
  • сокращение бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом № 384-ФЗ в 2016 г., недоиндексация, неиндексация отдельных направлений расходов;
  • внесение изменений в значительное количество законодательных актов, уточняющих вопросы исполнения отдельных расходных обязательств Российской Федерации;
  • отражение бюджетных ассигнований в разрезе не только госпрограмм, их подпрограмм, но и основных мероприятий.

Существуют также риски превышения ожидаемой оценки уровня инфляции (12,2%).
В российской экономике продолжает действовать ряд факторов, препятствующих снижению инфляции:

  • невысокий уровень конкуренции на внутреннем рынке товаров (услуг);
  • старение производственных фондов, ограничивающее возможности по сокращению производственных затрат и снижению себестоимости продукции;
  • относительно высокий уровень ставки банковского процента.

Бюджетные ассигнования на 2016 г., предусмотренные Федеральным законом № 359-ФЗ, увеличиваются по 23 госпрограммам.
Расходы федерального бюджета на реализацию 40 госпрограмм на 2016 г. планируются в объеме 8874,2 млрд руб., или 55,1% от общего объема расходов федерального бюджета, что незначительно выше уровня 2015 г. — 53,7% (Федеральный закон № 359-ФЗ).
Бюджетные ассигнования на 2016 г., предусмотренные Федеральным законом № 359-ФЗ, по сравнению с показателями, предусмотренными Федеральным законом № 384-ФЗ, увеличиваются по 23 госпрограммам. Значительное увеличение бюджетных ассигнований предусмотрено по госпрограммам:

  • «Развитие здравоохранения»;
  • «Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года»;
  • «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» и другим.

Значительное сокращение бюджетных ассигнований на 2016 г. по сравнению с объемом, утвержденным в паспортах госпрограмм, предусматривается по госпрограммам:

  • «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»;
  • «Развитие образования» на 2013—2020 гг.;
  • «Юстиция».

Важное значение имеет социальная составляющая формирования федерального бюджета. В условиях ожидаемой невысокой динамики денежных доходов населения не предусмотрены меры по обеспечению сокращения численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума. В январе—июне 2015 г. численность этой категории населения составляла 21,7 млн чел.
В 2016 г. сохраняются некоторые особенности установления отдельных расходных обязательств Российской Федерации и использования бюджетных ассигнований в сфере социального обеспечения населения:

  • материнский капитал составит 453 026,0 руб.;
  • величина прожиточного минимума пенсионера 8803 руб.

Дополнительное финансирование в 2016 г. ожидает и социальную сферу:

  • на ремонт российских школ будет выделено 50 млрд руб.;
  • на различные проекты в Крыму — 43 млрд руб.;
  • отечественная наука получит дополнительно 15 млрд руб.;
  • сельхозпроизводители — 9 млрд руб.

Дополнительные средства выделят на льготы инвалидам, а также российским семьям, имеющим детей с ограниченными возможностями.
Дополнительные средства выделят на льготы инвалидам, а также российским семьям, имеющим детей с ограниченными возможностями.
При формировании федерального бюджета на 2016 г.:

  • не реализовано ежегодное снижение издержек и неэффективных затрат бюджета не менее чем на 5% общих расходов в реальном выражении;
  • не обеспечена неизменность условий налогообложения на предстоящий трехлетний период;
  • не достигнут ощутимый социально-экономический эффект от реализации антикризисного плана в части мероприятий по импортозамещению и докапитализации системно значимых банков.

Кроме того, по данным Минфина Росси, федеральный бюджет недополучит в 2016 г. более 3 трлн руб. доходов при среднегодовых ценах на нефть $25 за баррель. При этом сокращение расходов бюджета на 10% (кроме социальных обязательств) в 2016 г. сэкономит 512 млрд руб.

Региональные бюджеты. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета в 2016 г.

В 2016 г. доходы и расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ прогнозируются в сумме 9675,0 млрд руб. и 10 087,0 млрд руб. соответственно. Снижение дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ прогнозируется на 4,2% по сравнению с 2015 г.
В 2016 г. бюджетные кредиты в сумме до 310 млрд руб. из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются:

  • для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов РФ;
  • покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ;
  • осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

В 2016 г. субъектам РФ предстоит погасить по рыночным обязательствам около 400,0 млрд руб. Высокий уровень долговых обязательств субъектов РФ и местных бюджетов препятствует сбалансированности их бюджетов.
В структуре долговых обязательств субъектов РФ наибольший удельный вес составляют кредиты. В этих условиях сохраняется зависимость бюджетов субъектов РФ от размеров финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета.
В структуре долговых обязательств субъектов РФ наибольший удельный вес составляют кредиты, полученные от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. По состоянию на 1 октября 2015 г. он составил 37,6% от общего объема госдолга регионов (за 2012 г. удельный вес таких кредитов составлял 32,4%; за 2013 г. — 39,8; за 2014 г. — 42,5%).
Не в полном объеме учтено поручение Правительства РФ от 28.07.2015 № ДМ-П13-83пр в части увеличения объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом планируемого уровня инфляции (6,4%). Эти дотации в 2016 г. увеличены по сравнению с 2015 г. на 5,5% и составляют 514 599,7 млн руб.
Данные о распределении между бюджетами субъектов РФ объема межбюджетных субсидий говорят о том, что поставленная в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2015—2017 гг. задача о переходе к преимущественному распределению субсидий на основании федерального закона о бюджете решается не в полной мере. Это создает риски неопределенности при формировании субъектами РФ проектов законов о бюджете на очередной финансовый год.
Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на возмещение части затрат на создание инфраструктуры индустриальных и технопарков предоставляются в случае и в пределах поступления доходов федерального бюджета:

  • от уплаты налога на прибыль организаций;
  • налога на добавленную стоимость;
  • акцизов на автомобили легковые и мотоциклы;
  • ввозных таможенных пошлин, подлежащих зачислению в федеральный бюджет, уплачиваемых резидентами индустриальных парков и технопарков в объеме до 4 348 330,0 тыс. руб.

Доля налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации составит в 2016 г. 8,09 трлн руб., или 10,3% ВВП, а федерального бюджета — 13,7 трлн руб., или 17,5% ВВП.
В этих условиях сохраняется зависимость бюджетов субъектов РФ от размеров финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета.
Централизация финансовых средств в федеральном бюджете с последующим перераспределением их значительной части между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации негативно скажется на финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, эффективности использования ими бюджетных средств.
Кроме того, наблюдается негативная тенденция по невыплате зарплат бюджетникам (в 2015 г. 4 млрд руб.). Будет нарастать задолженность прежде всего не по зарплате, а по коммунальным платежам, по иным расходам государственных и муниципальных учреждений, которые нужно компенсировать из бюджета. Объем государственного долга регионов даже вместе с муниципальным долгом не отражает полностью той задолженности, которая реально сейчас возникла. Есть задолженность на уровне отдельных государственных и муниципальных учреждений.
Для предупреждения «дефолта» ряда бюджетов субъектов РФ, обеспечения их сбалансированности, уменьшения доли кредитов в коммерческих банках, сокращения долговых обязательств субъектов РФ, нужно сохранить на уровне 2015 г., а также «смягчить» условия предоставления бюджетных кредитов субъектам РФ и продлить срок возврата ранее выданных бюджетных кредитов депрессивным регионам.
В 2016 г. увеличивается размер дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ до 54 123,1 млн руб., в т. ч. в целях компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ по налогу на прибыль организаций в связи с изменением налогообложения нефтегазовой отрасли (Федеральный закон № 359-ФЗ).
В 2016 г. в федеральном бюджете предусматривается уменьшение объема дотаций на компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы.
В 2016 г. в федеральном бюджете предусматривается уменьшение объема дотаций на компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в объеме 30 000,0 млн руб.
Для обеспечения финансовой устойчивости субъектов РФ, выполнения ими социальных обязательств, в т. ч. предусмотренных майскими Указами Президента РФ, сокращения долговых обязательств субъектов РФ (в случае прогнозируемой тенденции снижения цены на нефть) необходимо увеличить:

  • объем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2016 г. не на 5,5% (26 827,5 млн руб.), а на прогнозируемый уровень инфляции в 2016 г. 6,4% (31 217,4 млн руб.);
  • объем дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы до уровня 2015 г. (до 60 000 млн руб.).

Одновременно субъекты РФ и муниципальные образования должны продолжить реализацию эффективных мер по оптимизации своих расходных обя зательств.

Местные бюджеты и финансовое положение муниципальных образований в 2016 г.

Геополитические факторы и экономические санкции против России негативно влияют и на финансовое положение муниципальных образований. По состоянию на 1 октября 2015 г. объем муниципального долга достиг 321 735,4 млн руб.
В этих условиях актуальным становится решение вопроса о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения. На федеральном уровне ряд мер в этом направлении уже приняты.
Органам местного самоуправления нужно активизировать работу в области дорожной деятельности. Важным финан совым инструментом для этого должны стать муниципальные дорожные фонды.
Однако обеспечение сбалансированности региональных и местных бюджетов в 2016 г. на фоне снижения цены на нефть и волантильности рубля потребует секвестра расходов федерального бюджета не менее чем на 10%. В этих условиях актуальными становятся принципы сбалансированности региональных и местных бюджетов:

  • невозможность дальнейшего снижения расходов региональных и местных бюджетов;
  • необходимость повышения эффективности расходов региональных и местных бюджетов;
  • увеличение доходов региональных и местных бюджетов.

При этом увеличение доходов региональных и местных бюджетов возможно за счет реализации следующих направлений:

  • роста экономики и налогооблагаемой базы территорий;
  • смены фискальной бюджетно-налоговой политики на стимулирующую;
  • эффективного распределения полномочий между уровнями публичной власти;
  • инвентаризации расходных обязательств и проведения аудита расходов бюджетов;
  • введения налогового регулирования в некоторых сегментах экономики. Например, в сфере теневой экономики, по данным Роструда, в апреле 2015 г. было занято 15 млн чел. При этом за счет выплаты ими налогов можно получать дополнительно 15% отчислений от НДФЛ;
  • улучшения налогового администрирования малого бизнеса (упрощенной системы налогообложения и др.):
  • усиления контроля за закупками (в т. ч. за счет установления контроля за начальной ценой закупки);
  • развития частно-государственного и муниципального партнерства.

Для эффективной работы муниципалитетов и формирования перспективных стратегий развития муниципальные образования должны иметь средства не только на текущие расходы, но и на формирование бюджетов развития. Сегодня бюджеты развития составляют лишь 10–20% доходов местных бюджетов. Для их увеличения нужно закрепить за местными бюджетами те доходы, на развитие налоговой базы которых могут оказывать влияние органы местного самоуправления. Это прежде всего налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами — упрощенная и патентная системы налогообложения, которые используются малым и средним бизнесом.
В 2014 г. по сравнению с 2013 г. объем доходов местных бюджетов от переданных в 2013 г. дополнительных источников (ЕСХН, патент, часть акцизов на ГСМ, штрафы за несоблюдение муниципальных правовых актов) увеличился в 9,8 раза (на 25,8 млрд руб.) и составил 28,8 млрд руб. Это подтверждает необходимость расширения перечня собственных доходов местных бюджетов.

Муниципальные дорожные фонды. Для развития инфраструктуры органам местного самоуправления нужно активизировать работу в области дорожной деятельности. Важным финансовым инструментом для этого должны стать муниципальные дорожные фонды. Федеральное законодательство предусматривает право создания муниципального дорожного фонда решением представительного органа муниципального образования. Федеральным законом от 06.04.2011 № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Бюджетный кодекс РФ дополненст. 179.4 «Дорожные фонды».
Но этот закон не закрепляет какие-либо конкретные налоги и сборы в качестве источников формирования муниципальных дорожных фондов. Порядок формирования и использования муниципального дорожного фонда определяется решением представительного органа муниципального образования.
Поэтому для реализации задачи, поставленной Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. о необходимости развития транспортной инфраструктуры, формирования качественной сети дорог и укрепления возможности органов местного самоуправления по интенсификации местного дорожного строительства и внутрипоселенческого транспортного и пешеходного благоустройства нужно передать часть транспортного налога, взимаемого с владельцев транспортных средств — физических лиц в муниципальные дорожные фонды.
Но судьба транспортного налога сегодня до конца не определена. С 15 ноября 2015 г. в России заработала система взимания платы с грузовиков с разрешенной максимальной массой более 12 т в счет возмещения ущерба при движении по федеральным автомобильным дорогам. В связи с этим Президент РФ В. В. Путин 24 декабря 2015 г. заявил «Интерфакс» «что своевременно нужно было отменить транспортный налог, чтобы помочь людям выйти из тени и в то же время сохранить доходы для содержания семьи, я имею в виду переход на патентную систему».

Торговый сбор. Включение в систему местных налогов и сборов торгового сбора — это шаг вперед по развитию налоговой автономии муниципалитетов. Но в том виде, в котором он сейчас определен, этот сбор не сможет стать существенным источником доходов для всех муниципальных образований, а только для муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. В других муниципальных образованиях торговый сбор может быть введен только после принятия соответствующего федерального закона.
Для расширения доходной базы местных бюджетов может быть использована более широкая номенклатура местных сборов за конкретную деятельность.
Местные сборы установлены ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. Для расширения доходной базы местных бюджетов может быть использована более широкая номенклатура местных сборов за конкретную деятельность. Они могли бы равномерно зачисляться в бюджеты муниципальных образований, не увеличивая налоговую нагрузку на бизнес и укрепить собственные финансовые возможности муниципалитетов.
К местным сборам могли бы относиться:

  • сбор на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований (песок, гравий, глина, торф, известняк и др.);
  • сбор за использование местной символики;
  • сбор на благоустройство;
  • сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения;
  • за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки;
  • за право на рекламу;
  • курортный сбор.

Передача на уровень муниципальных районов вопросов местного значения сельских поселений.

На уровень муниципальных районов дополнительно переданы вопросы местного значения, решаемые сельскими поселениями в следующих сферах (Федеральный закон от 28.11.2015 № 357-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»):

  • защиты населения от чрезвычайных ситуаций;
  • дорожной деятельности;
  • обеспечения безопасности дорожного движения;
  • землепользования, коммунального хозяйства;
  • охраны окружающей среды;
  • природопользования;
  • культуры.

На территориях сельских поселений они решаются органами местного самоуправления муниципальных районов, если региональными законами эти вопросы не закреплены за сельскими поселениями. Поэтому 50% неналоговых доходов от использования земельных участков передано из бюджетов сельских поселений бюджетам муниципальных районов.
С передачей с 1 января 2015 г. муниципальным районам значительной части вопросов местного значения сельских поселений Федеральным законом от 29.11.2014 № 383-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» внесены изменения и в ст. 62 Бюджетного кодекса РФ. Теперь в бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают:

  • доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, — по нормативу 100%;
  • доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — по нормативу 100%.

С 1 марта 2015 г. распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления городских и сельских поселений. Поэтому нужно продолжить работу по возвращению в бюджеты сельских поселений доходов (части доходов) от продажи и аренды этих земельных участков.

Налог на имущество физических лиц. С 1 января 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 04.10.2014 № 284-ФЗ «О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации „О налогах на имущество физических лиц“» (далее — Федеральный закон № 284-ФЗ). Он предусматривает определение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц в отношении объектов налогообложения, исходя из их кадастровой стоимости.
Но этим законом установлен значительный переходный период (до 1 января 2020 г.), в течение которого на территориях субъектов РФ и муниципальных образований определение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц можно будет осуществлять, исходя из инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. Поэтому существенно увеличить налоговые доходы местных бюджетов за счет мер, предусмотренных Федеральным законом № 284-ФЗ, в ближайшей перспективе не удастся.

Читайте в следующих номерах журнала "Практика муниципального управления"

    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт предназначен для главных бухгалтеров и экономистов государственных учреждений

      Фото Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь.

      Это бесплатно и займет всего минуту
      , а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и зарплату;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 17 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль