Антикоррупционный контроль за муниципальными депутатами

349
Антикоррупционное законодательство постоянно совершенствуется. Расширяется круг лиц, на которых распространяются антикоррупционные требования, ограничения и запреты. Очередной шаг в этом направлении сделан с принятием Федерального закона от 03.11.2015 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

С.Е. Чаннов, д-р юрид. наук, профессор, зав. кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина РАНХиГС

Новое в антикоррупционном законодательстве

Изменения затронули четыре законодательных акта:

  • Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ);
  • Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ);
  • Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее — Федеральный закон № 230-ФЗ);
  • Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее — Федеральный закон № 79-ФЗ).

Круг лиц расширен

В новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 7.1 ст. 40) расширен перечень лиц, на которых распространяются антикоррупционные требования. Теперь в него входят:

  • депутаты, члены выборного органа местного самоуправления;
  • выборные должностные лица местного самоуправления;
  • иные лица, замещающие муниципальную должность.

К лицам, замещающим муниципальные должности, помимо перечисленных в ч. 7.1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, теперь относятся члены постоянных избирательных комиссий муниципальных образований, являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).
В Федеральном законе № 131-ФЗуказаны последствия несоблюдения перечисленными лицами антикоррупционных ограничений, запретов, требований в виде досрочного прекращения их полномочий.
В Федеральном законе № 131-ФЗ указаны последствия несоблюдения перечисленными лицами антикоррупционных ограничений, запретов, требований в виде досрочного прекращения их полномочий.

Запрет на пользование иностранными финансовыми инструментами

Изменения, внесенные в ст. 7.1 Федерального закона № 273-ФЗ и Федеральный закон № 79-ФЗ, расширили перечень лиц, которым запрещено открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
Если раньше на муниципальном уровне к ним относились только лица, замещающие должности глав городских округов и муниципальных районов (а также их супруги и несовершеннолетние дети), то сейчас этот запрет должны также соблюдать:

  • главы любых муниципальных образований, исполняющие одновременно полномочия глав местных администраций;
  • главы местных администраций, исполняющие свои обязанности на основе контрактов;
  • депутаты представительных органов муниципальных районов и городских округов, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе;
  • депутаты, замещающие должности в представительных органах муниципальных районов и городских округов;
  • супруги и несовершеннолетние дети указанных категорий лиц.

Конкретизирован перечень лиц, которые могут относиться к депутатам, замещающим должность в представительном органе муниципального образования (ст. 2 Федерального закон № 273-ФЗ):

  • председатель представительного органа муниципального образования и его заместитель (заместители);
  • председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители);
  • депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Обязанность представления сведений о расходах

Теперь осуществляется контроль за расходами всех без исключения лиц, замещающих муниципальные должности (на постоянной и непостоянной основе). Из подп. «г» п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 230-ФЗ исключены слова «на постоянной основе» (ст. 5 Федерального закона от 03.11.2015 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», далее — Федеральный закон № 303-ФЗ).
Масштаб этих изменений нетрудно просчитать на конкретных примерах.

Пример №1

В Саратовской области из общего количества муниципальных депутатов 4291 чел. на постоянной основе осуществляют свои полномочия только 249 (из которых 215 являются главами сельских поселений). Теперь в Саратовской области количество подконтрольных лиц возрастет почти в 18 (!) раз. Естественно, увеличится и объем работы контролирующих и надзирающих органов.

Иные антикоррупционные ограничения и обязанности

Часть ограничений, распространявшихся ранее на лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, распространяются теперь и на их коллег, работающих на непостоянной основе.
Часть ограничений, распространявшихся ранее на лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, распространяются теперь и на их коллег, работающих на непостоянной основе (ч. 3.1 ст. 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ).
Теперь все лица, замещающие муниципальные должности, не имеют права:

  • быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;
  • использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;
  • получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего должность главы муниципального образования, муниципальную должность;
  • получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц;
  • принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;
  • выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренностям государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов РФ или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;
  • входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;
  • разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законодательством к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Указание на постоянную основу замещения муниципальной должности были исключены и из ч. 4и 4.1 ст. 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ. Теперь все лица, замещающие муниципальные должности, обязаны:

  • предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации;
  • сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Оценка изменений, рекомендации по реализации

Распространение ряда ограничений на депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе можно оценить положительно. Не секрет, что многие из них, особенно в крупных муниципальных образованиях, баллотируются в представительные органы, рассчитывая на получение лоббистского ресурса, преференций для своего бизнеса или для себя лично. Поэтому распространение на депутатский корпус таких ограничений как: быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления; использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения и подарки от физических и юридических лиц вполне оправданно.
Логичным представляется и расширение круга лиц, на которых распространяется запрет на пользование иностранными финансовыми инструментами. Публично-властная деятельность особенно в сложившейся сегодня внешнеполитической ситуации может оказаться несовместимой с зависимостью от иностранных финансовых институтов.
В то же время спорным представляется распространение на лиц, замещающих муниципальные должности на непостоянной основе, механизмов контроля за их доходами и расходами. И вот почему:

  • резкий рост количества подконтрольных лиц значительно увеличит объем работы контролирующих органов;
  • распространение контроля за доходами и расходами на всех без исключения муниципальных депутатов, влечет возникновение у них новых обязанностей по декларированию сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Эти обязанности и серьезные санкции за их неисполнение (ненадлежащее исполнение) могут повлечь снижение интереса граждан к избранию в представительные органы муниципальных образований, который и так сегодня невелик.

Пример №2

На последних выборах в органы местного самоуправления в Республике Башкортостан и Кировской области за 1 день до окончания процедуры выдвижения не было обеспечено нужного количества кандидатов по 20% избирательных округов.
Для депутатов сельских поселений в отличие от районных и городских возможны и объективные трудности в представлении деклараций о доходах и расходах. Они продиктованы:

  • невысоким уровнем юридической грамотности депутатов и отсутствием в большинстве администраций сельских поселений штатных юристов;
  • отсутствием правильно оформленных документов на многие объекты недвижимости в сельской местности;
  • необходимостью для декларирования банковских документов, в то время как ряд сельских поселений территориально отдалены от районных центров, где располагаются отделения банков.

Негативная оценка со стороны контролирующих органов и местных СМИ фактов подачи недостоверных сведений о доходах и расходах могут привести к досрочному прекращению полномочий депутатов представительных органов сельских поселений (добровольно или в результате применения к ним санкций).
Неоднозначно оценивается и распространение на депутатов представительных органов обязанности сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
Исключение ситуаций конфликта между личными финансовыми интересами депутатов и публичными интересами муниципальных образований логично. Но на практике реализовать это непросто. Ответ на вопрос: является ли та или иная ситуация конфликтом интересов зачастую не очевиден. А в случае если такой конфликт интересов в представительном органе муниципального образования и выявлен, то возникают вопросы с его урегулированием. Законодательно установлено всего три способа урегулирования конфликта интересов (ст. 11 Федерального закона № 273-ФЗ):

  • изменение должностного или служебного положения лица, являющегося стороной конфликта интересов;
  • его отвод или самоотвод;
  • его отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Изменение должностного или служебного положения лица, являющегося стороной конфликта интересов, применительно к депутатам представительных органов возможно только в случаях, если они замещают должности в представительном органе. Отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, на практике не используется, потому что в законодательстве не урегулированы вопросы о способах и последствиях отказа от такой выгоды. С отводом либо самоотводом депутатов на практике тоже могут возникнуть серьезные проблемы.

Пример №3

Представительный орган сельского поселения обсуждает вопрос об увеличении ставки земельного налога на территории муниципального образования. Несколько депутатов представительного органа заявляют о наличии у них конфликта интересов (поскольку сами платят этот налог). Глава сельского поселения должен не допустить их к процедуре голосования по этому вопросу (ч. 5 ст. 11 Федерального закона № 273-ФЗ). Но тогда представительный орган может не принять никакого решения из-за отсутствия кворума.
Все эти вопросы требуют разъяснений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Проверки

Федеральный закон № 303-ФЗ дополнил Федеральный закон № 273-ФЗ указанием на возможность уполномоченного подразделения Администрации Президента РФ осуществлять в установленном порядке проверки соблюдения депутатами представительных органов муниципальных районов и городских округов, осуществляющими свои полномочия на постоянной основе, и депутатами, замещающим должности в представительных органах муниципальных районов и городских округов установленных для них запретов и ограничений. Речь идет об эпизодических и внеочередных проверках.
Чтобы внедряемые механизмы заработали, необходимо осуществлять контроль за соблюдением муниципальными депутатами обязанностей предоставления сведений о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера и по урегулированию конфликта интересов.
Чтобы внедряемые механизмы заработали, необходимо осуществлять контроль за соблюдением муниципальными депутатами обязанности предоставления сведений о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, а также обязанностей по урегулированию конфликта интересов на муниципальном уровне. Для этого нужны специальные комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, имуществе и имущественных обязательствах, а также по урегулированию конфликта интересов в представительных органах муниципальных образований по аналогии с представительными органами субъектов РФ.

Пример №4

В Саратовской области такие специальные комиссии создаются в соответствии с законом Саратовской области от 28.03.2012 № 50-ЗСО «О комиссии Саратовской областной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых депутатами Саратовской областной Думы, порядке размещения указанных и иных предусмотренных законодательством сведений на официальном сайте Саратовской областной Думы, а также порядке предоставления этих сведений средствам массовой информации для опубликования в связи с их запросами».
На уровне сельских поселений создание таких комиссий может быть связано с объективными трудностями:

  • низкой численностью депутатов представительных органов сельских поселений;
  • отсутствием у них необходимых для работы в такой комиссии знаний и навыков и др.

Не решенным в рамках Федерального закона № 303-ФЗ остался и вопрос ответственности за несоблюдение антикоррупционных требований. Субъектом принятия решения о досрочном прекращении полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, допустивших нарушение установленных законом антикоррупционных требований, является представительный орган (ч. 11 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ). Однако для принятия такого решения он должен каким-то образом получить информацию о том, что конкретным депутатом предоставлены недостоверные сведения о доходах, открыт счет в иностранном банке, не сообщено о ситуации конфликта интересов и т. п. Поэтому на муниципальном уровне следует закрепить нормы, согласно которым обязанность выявления таких ситуаций должна быть возложена на комиссии, создаваемые при представительных органах. Это, в свою очередь, потребует правового урегулирования вопросов:

  • об инициаторах проверок нарушения депутатом представительного органа антикоррупционных требований;
  • о порядке и сроках проверки комиссией информации об этих нарушениях;
  • способах доказывания фактов нарушения антикоррупционных требований;
  • последствиях несогласия представительного органа с выводами, сделанными комиссией и т. д.

Эти вопросы должны найти отражение в региональных и муниципальных правовых актах. На уровне субъекта РФ по ним могут быть разработаны и приняты модельные акты для муниципальных образований.

Читайте в следующих номерах журнала "Практика муниципального управления"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×