Становление и развитие автономных учреждений

3683
Одним из заметных событий прошлого года для всей бюджетной сферы стало принятие Закона об автономных учреждениях. Появление его не стало неожиданностью, однако споры о предстоящих преобразованиях в бюджетной сфере в связи с принятием этого закона не утихли, а разгорелись еще сильнее. Авторы предлагают читателям свой взгляд на отдельные перспективы становления и развития автономных учреждений в современных условиях.

История вопроса

Идея создания автономных учреждений давно витала в умах законодателей. Не секрет, что довольно значительное количество бюджетных учреждений ведет успешную предпринимательскую деятельность. При этом доля бюджетного фи­нансирования, выделяемых таким учреждениям, гораздо меньше, чем размер получаемых ими доходов. Поэтому предполагалось, что бюджетные учрежде­ния, которые “твердо стоят на ногах” за счет доходов от предпринимательской деятельности, должны быть “отлучены” от государственных финансов и преоб­разованы в иную организационно-правовую форму. Таким образом, законодате­ли планировали значительно сократить расходы бюджета, не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания такими учреждениями соци­ально значимых услуг населению.

Еще в период рассмотрения парламентариями законопроект “Об автономных учреждениях” вызвал массу протестов. По мнению противников закона, его принятие могло привести к коммерциализации науки, культуры и образования и к росту коррупции в социальной сфере. Сторонники же законопроекта, со своей стороны, провозглашали следующее:

  • переход государственных учреждений в статус автономных обеспечит им большую финансовую свободу, а работникам – достойную заработную плату;
  • новый статус бюджетных учреждений позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств.

Они утверждали, что финансирование из бюджета автономных учреждений бу­дет заменено государственным или муниципальным заказом на предоставле­ние государственных или муниципальных услуг. Другим аргументом сторонни­ков было то, что средства, полученные от дополнительной деятельности таких учреждений, перейдут в полное распоряжение автономных учреждений, кото­рые смогут открывать собственные счета, брать банковские кредиты, а их руко­водителям представится возможность самостоятельно формировать штатное расписание и план хозяйственной деятельности.

Итогом законотворческих усилий стал Федеральный закон от 03.11.06 № 174-ФЗ “Об автономных учреждениях” (далее – Закон № 174-ФЗ).

Реорганизовать нельзя преобразовать…

Напомним, что в соответствии со ст. 2 Закона № 174-ФЗ автономным учреждени­ем (далее – АУ) признается некоммерческая организация, созданная Россий­ской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выпол­нения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и местно­го самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. АУ, кроме того, является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обя­занности, быть истцом и ответчиком в суде.

Противники законопроекта об АУ рисовали “страшные” картины, в которых госу­дарство, региональные или муниципальные органы исполнительной власти в бесспорном порядке будут принимать решение о преобразовании того или иного бюджетного учреждения в автономное.

Согласно ст. 5 Закона № 174-ФЗ АУ может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреж­дения. Решение о создании АУ путем изменения типа уже существующего учреж­дения может быть принято только по инициативе либо с согласия государствен­ного или муниципального учреждения. При этом отмечается, что принятие решения об изменении типа существующего учреждения не должно повлечь за собой нарушение конституционных прав граждан, в т. ч. права на получение бес­платного образования, права на участие в культурной жизни и т. п.

В случае создания АУ “с нуля”, проблем с его будущим типом не возникает. Одна­ко другой вариант – путем изменения типа уже существующего учреждения – порождает немало вопросов. На наш взгляд, законодатель использует несуще­ствующий юридический термин. Под изменением типа исходя из толкования закона следует понимать не изменение правовой формы как таковой, а измене­ние системы управления организацией.

Другими словами, под изменением типа учреждения предполагаются изменения типа мышления его руководителей. Ведь руководитель АУ должен будет заботить­ся в первую очередь о том, как и где учреждение может получить доход, как под­твердить учредителю эффективность оказываемых социально значимых услуг, а не думать о том, как потратить полученные по смете лимиты бюджетных обяза­тельств. При этом все права, обязанности, разрешения, лицензии, полученные уч­реждением в “прошлой жизни”, когда оно было бюджетным, продолжают действо­вать. В то же время Законом № 174-ФЗ предполагается, что при подобном изменении типа уже существующего государственного или муниципального уч­реждения должны быть внесены соответствующие изменения в его устав.

Необходимо заметить, что такой механизм изменения правового статуса юриди­ческого лица, как “изменение типа,” не предусмотрен Гражданским кодексом РФ. По нашему мнению, такое явление в соответствии с положениями ст. 57 и 58 ГК РФ имеет правовую природу реорганизации в форме преобразования.

Заметим, что Правительством РФ, высшим исполнительным органом государст­венной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального об­разования должен быть установлен порядок рассмотрения предложений о соз­дании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений.

О чем будет болеть голова руководителя АУ

Сегодня руководители многих бюджетных учреждений, деятельность которых уже направлена на оказание платных услуг, задумываются о возможности изме­нения типа учреждений. При этом они немного опасаются за свои дальнейшие управленческие функции, тщательно и размеренно оценивая все “за” и “против” последствий преобразования в автономные учреждения.

Однако руководителям учреждений не стоит забывать, что в самое ближайшее время будут приняты изменения в Бюджетный кодекс РФ, которые обсуждаются с различной степенью интенсивности последние два года. С большой долей уверенности можно предположить, что вводимые поправки установят иной по­рядок использования имущества бюджетных учреждений, в т. ч. и денежных средств.

Так, предполагается, что денежные средства, полученные бюджетным учреждени­ем от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, после уп­латы предусмотренных налоговым законодательством платежей, а также после уплаты сумм по предъявленным исполнительным листам будут подлежать зачис­лению в доход соответствующего бюджета. В случае принятий этих поправок вопрос об изменении типа учреждения перед руководителями существующих бюджетных учреждений, на наш взгляд, будет поставлен еще более остро.

В ином формате должна строиться не только финансовая политика АУ, но и управление их деятельностью.

Если руководители автономных учреждений возьмут на вооружение модную в настоящее время модель процессного подхода, используемую в управлении коммерческими организациями, то управление должно рассматриваться как непрерывная серия взаимосвязанных управленческих функций. Напомним, что суть процессного подхода заключается в управлении не сотрудниками, а про­цессами деятельности организации. При использовании такого подхода руко­водителям учреждений придется обеспечивать условия для эффективного тру­да персонала и получения результатов, соответствующих целям создания и существования этого учреждения.

Другими словами, руководителю АУ придется совершенно иначе, чем в бюджет­ном учреждении, выстраивать следующие процессы:

  • прогнозирования, то есть определения потребностей учреждения на пер­спективу;
  • планирования, а именно определения текущих потребностей учреждения;
  • распределения ответственности между исполнителями конкретных за­даний;
  • контроля деятельности организации, то есть сопоставления фактических результатов работы с запланированными, оценки и корректировки их в соответствии с поставленной целью.

Вместе с тем культурные, образовательные и иные социально значимые услуги автономные учреждения должны оказывать бесплатно в прежнем объеме. Именно на поддержание объема бесплатных услуг должно направляться целе­вое финансирование в виде финансовой помощи.

Только то, что свыше установленного объема, может быть переведено на плат­ную основу. Другими словами, АУ смогут получать дополнительные доходы только после того, как граждане получат гарантированный им Конституцией объем бесплатных услуг. В то же время неясно, как будут определяться крите­рии объемов финансирования для обеспечения гарантированных услуг населе­нию. Если это будет, например, количество посетителей, пришедших в театр или музей, то высокое искусство очень скоро окажется балластом, поскольку оно редко пользуется массовым спросом. Очевидно, на наш взгляд, что количест­венные критерии не должны быть определяющими при расчете объемов фи­нансирования.

О финансовых потоках

Наибольшие опасения, по мнению авторов, вызывает тот фактор, что после пре­образования бюджетного учреждения в иной тип, последует возможное сокра­щение государственного финансирования.

Однако следует отметить то, что такое сокращение может быть обусловлено не только переходом учреждения в новый статус, но и изменением положений действующего законодательства.

Яркий тому пример – органы вневедомственной охраны. Первоначально, несмот­ря на статус бюджетного учреждения, фактического финансирования из средств федерального бюджета на основании смет доходов и расходов таким организаци­ям не поступало. А обеспечение их деятельности осуществлялось за счет средств, поступающих на счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в соответствии с заключенными договора­ми по охране имущества юридических и физических лиц и предоставлению иных услуг, связанных с обеспечением охраны и безопасности граждан.

Доходы, полученные учреждениями вневедомственной охраны, подлежали ис­ключительно отражению в доходах федерального бюджета. В дальнейшем поли­тика государства по этому вопросу изменилась. И учреждениям вневедомст­венной охраны согласно сметам доходов и расходов стало доводиться финансирование из средств федерального бюджета. При этом денежные сред­ства, поступающие на основании заключенных с юридическими и физическими лицами договоров, стало необходимо перечислять в полном объеме в доход федерального бюджета. Заметим, что в бюджет перечислялись уже “чистые день­ги”, т. е. после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей в порядке, установленном законодательством РФ, и после возмещения всех материальных затрат, связанных с охраной, убытков в связи с кражами и иными обстоятельст­вами, обусловленными условиями договоров.

Таким образом, предполагалось установить равновеликое предоставление це­левого финансирования непосредственно из федерального бюджета, которое, в свою очередь, соотносится по объемам с внебюджетными поступлениями. Но, как показала практика, в действительности размер финансовых ресурсов из фе­дерального бюджета оказался значительно меньше по сравнению с размером внебюджетных средств, зарабатываемых самостоятельно учреждениями вневе­домственной охраны.

При этом, по нашему мнению, установленное Законом № 174-ФЗ правило о не­допущении уменьшения денежных средств, закрепленных за государственным или муниципальным учреждением, сродни обещанию о равновеликой компен­сации заработанных от осуществления предпринимательской деятельности и зачисленных в доход бюджета денежных средств.

Заметим, что финансовое обеспечение деятельности АУ планируется осуществ­лять за счет субвенций и/или субсидий из соответствующего бюджета и других не запрещенных законом источников. Напомним, что субвенции – это бюджет­ные средства, предоставляемые юридическому лицу на безвозмездной и без­возвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. В свою очередь, субсидиями являются бюджетные средства, предоставляемые юриди­ческому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Другими словами, государственное финансирование автономных учреждений будет сохранено, но выделяться оно будет не по сметам, а в качестве единовре­менных вливаний.

Участие государства и муниципальных образований путем выделения субвен­ций и субсидий различным организациям, в т. ч. и АУ, предусмотрено законода­тельством в целях реализации гражданами Российской Федерации конституци­онных прав на получение бесплатного образования, медицинской помощи, на участие в культурной жизни. При этом финансовые ресурсы, которые будут по­лучены АУ от осуществления приносящей доход деятельности, в т. ч. от оказа­ния платных услуг, должны не только учитываться на отдельном балансе, но и в полном соответствии со ст. 298 Гражданского кодекса РФ будут поступать в са­мостоятельное распоряжение автономного учреждения.

Отметим, что такая самостоятельность АУ ничем более не ограничивается. В то время как у бюджетных учреждений право получения доходов из внебюджет­ных источников определяется главным распорядителем бюджетных средств на основании соответствующего разрешения. С учетом возможности открытия ав­тономным учреждением счетов в банках и иных кредитных организациях, ко­нечно, не будет идти и речи о предварительном и текущем контроле за расхо­дованием финансовых ресурсов органами казначейского исполнения бюджета.

Однако следует отметить, что автономному учреждению необходимо будет так­же самостоятельно зарабатывать эти деньги, не надеясь на дополнительную поддержку со стороны учредителя. То есть вполне вероятно, что придется пе­рестраивать всю маркетинговую политику самого учреждения. Сделать это не­обходимо с целью возможности выхода на рынок и вступления в борьбу с кон­курентами. При этом АУ могут использовать уже имеющийся арсенал преимуществ, таких как сформировавшаяся за период деятельности в качестве бюджетного учреждения деловая репутация, степень информированности по­требителя об оказываемых услугах.

Контролеры АУ…

Известно, что финансовая и хозяйственная деятельность бюджетных учрежде­ний находится под пристальным контролем компетентных органов. Закономе­рен вопрос: как будет осуществляться контроль за деятельностью учреждений, сменивших свой тип на автономный?

Как мы уже говорили, на стадии предварительного и текущего финансового контро­ля автономным учреждениям станет значительно “легче дышать”. В дальнейшем вни­мание органов финансового контроля могут привлекать только суммы, перечис­ленные в качестве субвенций и субсидий из бюджета соответствующего уровня.

Что касается иных надзорных органов (службы санитарного и пожарного надзо­ра, органов внутренних дел, прокуратуры и федеральной налоговой службы и др.), то в автономное учреждение, как и в любую другую организацию, они могут прийти в любой момент.

Процедуры размещения заказов, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.05 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд”, будут рас­пространяться на автономные учреждения только в части субсидий и субвен­ций, полученных из соответствующего бюджета.

Подводя итог, необходимо отметить, что фактически коммерциализация обра­зования и культуры происходит уже давно, но теперь государство дает возмож­ность учреждениям решать самим – надеяться на бюджет или, получив “воль­ную”, развиваться самостоятельно.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...






Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогут составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль