Как получить «кусочек свободы» и не нарушить законодательство

1499
 Саакян Т.В.
Заместитель директора Департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ
В данной статье мы продолжаем разговор о наиболее болезненных и важных проблемах переходного периода, связанных со сменой статуса учреждений с бюджетных на казенные. Большая часть этих вопросов приходит в Минфин России в рамках работы «Горячей линии». Кроме того, для лучшего понимания темы уточним ряд общих нормативных положений и отметим грядущие изменения в законодательстве, касающиеся деятельности казенных учреждений.

Предел самостоятельности

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета. Согласно поправкам, внесенным в ст. 161 и 221 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), бюджетная смета составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств (ГРБС), в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином России.

Общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет утверждены приказом Минфина России от 20.11.2007 № 112н, в который приказом Минфина России от 30.07.2010 № 84н внесены поправки.

Кроме поправок, заменяющих наименование типа «бюджетное» учреждение на «казенное», существенной является норма об установлении единой формы бюджетной сметы для всех государственных и муниципальных казенных учреждений. Эта поправка потребует уточнения нормативных актов ГРБС, утверждающих порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений.

Смета утверждается согласно лимитам бюджетных обязательств (ЛБО), определяющим конкретные направления расходов. На казенное учреждение распространяются положения ст. 242 БК РФ, в соответствии с которой ЛБО, не использованные до конца текущего года, прекращают свое действие 31 декабря.

Самостоятельность казенного учреждения в использовании бюджетных средств сведена к минимуму. Более того, на лицевом счете получателя бюджетных средств (ПБС), открытом казенному учреждению в органе Федерального казначейства или финансовом органе, отсутствует показатель «деньги», их заменяют ЛБО.

Вместе с тем БК РФ не запрещает расширять самостоятельность казенного учреждения в определении расходов бюджета в пределах укрупненных ЛБО. На основании п. 4 ст. 217 БК РФ утверждение показателей сводной бюджетной росписи и ЛБО может осуществляться по кодам расходов КОСГУ дифференцированно для разных видов расходов бюджета и (или) ГРБС.

В этом случае ЛБО могут быть доведены до казенного учреждения, например, по коду 220 «Оплата услуг» КОСГУ Учреждение вправе при исполнении бюджетной сметы определять, на какую сумму ему необходимо принять и исполнить обязательств по транспортным услугам, связи, аренде и прочим услугам.

Право подарить казенному учреждению «кусочек свободы» принадлежит ГРБС, но для этого необходимо, чтобы финансовый орган при утверждении сводной бюджетной росписи бюджета сформировал ее по укрупненным показателям и утвердил в такой же детализации лимиты бюджетных обязательств главному распорядителю средств.

На казенные учреждения в полной мере распространяется требование о составлении отчета о результатах деятельности и использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества.

Указанный отчет утверждается ГРБС, в ведении которого находится учреждение, в соответствии с Общими требованиями, утвержденными приказом Минфина России от 30.09.2010 № 114н.

Субсидиарная ответственность

Гражданский кодекс РФ по-разному регулирует ответственность государственного (муниципального) учреждения в случае отсутствия у него средств для исполнения принятых им обязательств. Учитывая, что из всех типов государственных (муниципальных) учреждений норма о сохранении статуса участника бюджетного процесса сохранилась исключительно в отношении казенных учреждений, то и субсидиарная ответственность государства и муниципального образования распространяется только на их обязательства.

Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества в лице ГРБС.

Классическим примером проявления субсидиарной ответственности государства и муниципального образования по обязательствам казенного учреждения является исполнение требований судебных решений, предъявленных к учреждению и не исполненных им в течение 30 рабочих дней.

Так, согласно п. 10 ст. 242³ БК РФ при неисполнении федеральным казенным учреждением-должником исполнительного документа в течение трех месяцев со дня его поступления в орган Федерального казначейства, в случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании средств с главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета, в порядке субсидиарной ответственности на основании полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам, находящегося в его ведении получателя средств федерального бюджета, такой исполнительный документ направляется в орган Федерального казначейства по месту открытия главному распорядителю средств федерального бюджета лицевого счета как получателю средств федерального бюджета для исполнения в порядке, установленном БК РФ.

Аналогичные нормы установлены п. 9 ст. 242 и 242 БК РФ для казенных учреждений субъекта РФ и муниципальных казенных учреждений.

Чем услуга отличается от функции

Казенное учреждение определяется БК РФ как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 161 БК РФ).

Для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

Законодательство РФ не содержит прямой нормы, в чем отличие государственной услуги или работы от функции. Представляется, что исполнение функции связано с властными отношениями, контролем, надзором, утверждением нормативных актов и т. д.

Например, Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов» (далее - Указ) определяет функцию органа власти по контролю и надзору как:

  • осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
  • выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
  • регистрация актов, документов, прав, объектов.

Орган власти (местного самоуправления) при передаче казенному учреждению исполнение отдельных функций и полномочий, не связанных с властными действиями, закрепляет их в уставе учреждения.

Очевидно, что такие полномочия, как принятие решения о выдаче лицензии или свидетельства, иного разрешительного документа, осуществляются органом власти, а проведение мероприятий, подтверждающих соответствие заявителя требованиям, предъявляемым к данному виду деятельности, по правилам, установленным органом власти, может быть передано учреждению.

Если рассматривать функции по принятию нормативных актов, то понятно, что они не могут быть переданы учреждению, т. к. в соответствии с Указом не все органы власти могут их осуществлять, но подготовку аналитических материалов, необходимых для разработки проектов актов, можно поручить казенному учреждению.

Наиболее вероятными полномочиями, которые можно передать казенному учреждению, могут быть функции органов государственной власти или местного самоуправления по предоставлению государственных услуг (работ), если эти услуги (работы) выполняются в интересах органа власти (общества в целом), например осуществление функций дирекции-заказчика строящегося объекта.

Главное, из чего следует исходить при принятии решения о переводе учреждения в статус казенного, - это целесообразность выбора определенного варианта реализации расходного обязательства публично-правового образования.

Варианты предоставления государственных услуг

Государственные (муниципальные) услуги могут предоставляться не только органами исполнительной власти (местного самоуправления) непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения, но и через иные организации.

Рассмотрим такой пример. До принятия Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ (далее - Закон № 83-ФЗ) одним из основных видов деятельности больницы, являющейся бюджетным учреждением, был отбор на конкурсной основе организаций на поставку и (или) хранение, отпуск лекарственных средств (изделий медицинского назначения) в рамках оказания отдельным категориям граждан дополнительной бесплатной медицинской помощи с последующим заключением с ними договоров (контрактов).

Возможно ли сохранить такой порядок закупки и хранения лекарственных средств, когда бюджетное учреждение перейдет на новый порядок финансового обеспечения, или необходимо передать реализацию этого полномочия органа государственной власти казенному учреждению?

Учитывая, что данный вид деятельности осуществляется в интересах органа государственной власти субъекта РФ (общества в целом), при переводе больницы с бюджетной сметы на субсидию эту работу целесообразно осуществлять самому департаменту здравоохранения либо поручить ее осуществление подведомственному казенному учреждению.

Однако, принимая во внимание, что эти действия не связаны с контролем и надзором, вполне возможно установить больнице как новому бюджетному учреждению государственное задание на оказание госуслуг по отбору на конкурсной основе организаций на поставку и (или) хранение, отпуск лекарственных средств (изделий медицинского назначения) и предоставить из бюджета субъекта РФ субсидии на его выполнение.

О гражданско-правовом договоре

В соответствии с частью 9 ст. 31 Закона № 83-ФЗ все права и обязанности, вытекающие из гражданско-правовых договоров (включая государственные (муниципальные) контракты), обязательства по которым не исполнены по состоянию на 1 января 2011 г., заключенным бюджетными учреждениями, тип которых не изменяется, соответственно, от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования переходят с 1 января 2011 г. к этим бюджетным учреждениям.

Исключением из правила являются случаи, предусмотренные нормативными актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, правовыми актами местной администрации муниципального образования, когда при осуществлении в течение 2011 г. мероприятий, предусмотренных указанными нормативными и правовыми актами, положения, установленные БК РФ применительно к ПБС, распространяются на бюджетные учреждения.

Эта норма вытекает из части 13 ст. 31 Закона № 83-ФЗ и действует до 1 января 2012 г. Если говорить о том, какие акты могут содержать указанную норму, то Закон № 83-ФЗ не ограничивает область их регулирования, устанавливая только, что это должны быть акты высших органов.

В остальных случаях бюджетные учреждения с 1 января 2011 г. при осуществлении закупок товаров, работ, услуг заключают гражданско-правовые договоры от имени учреждения, а не государственные или муниципальные контракты от имени соответствующего публичного правового образования и несут ответственность за принятые ими обязательства без субсидиарной ответственности публично-правового образования, создавшего их.

Указанные положения распространяются также на бюджетные учреждения, в отношении которых еще не принято решение о предоставлении субсидии из бюджета в соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания.

Взаимоотношения с финорганами

В соответствии с п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ ст. 161 БК РФ «Особенности правового положения казенных учреждений» излагается в новой редакции, заменяя понятие «бюджетное» на «казенное», сохраняя при этом все основные ограничения, ранее устанавливаемые для «старого» бюджетного учреждения. Например, запрет на предоставление и получение кредитов (займов), приобретение ценных бумаг, размещение средств на банковские депозиты (часть 10).

В дополнение к этим «строгостям» частью 11 указанной статьи регламентировано, что положения, установленные этой статьей, распространяются на органы государственной власти и местного самоуправления (муниципальные органы). Данная норма, судя по вопросам, поступающим на «Горячую линию» Минфина России, очень беспокоит финансовые органы, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов, имеющие право на проведение всех необходимых для бюджетного процесса действий: привлекать и предоставлять бюджетные кредиты, размещать бюджетные средства в установленных ст. 236 БК РФ.

При исполнении бюджетной сметы финансовые органы попадают под ограничения, установленные ст. 161 БК РФ, т. е. не могут предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги, получать субсидии для финансового обеспечения своей деятельности как учреждения.

При составлении и организации исполнения бюджета в качестве органа, организующего исполнение бюджета, финансовые органы исполняют полномочия по осуществлению заимствований, предоставлению гарантий, управлению муниципальным долгом, иные бюджетные полномочия, предусмотренные бюджетным законодательством.

Таким образом, ограничения, налагаемые законодательством на казенное учреждение, не препятствуют финансовому органу в выполнении его функций по составлению и организации исполнения соответствующего бюджета.

Поправки, внесенные в ст. 161 БК РФ, предусматривают, что нормы, установленные указанной статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства РФ, устанавливающих полномочия указанных органов. Кроме того, Минфином России подготовлены и направлены в Правительство РФ соответствующие поправки и в ст. 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ). Согласно поправкам в п. 2 ст. 41 исключена содержащаяся в ней норма, что органы местного самоуправления являются муниципальными казенными учреждениями, т. к. этот вопрос регулируется БК РФ.

О централизованной бухгалтерии

Актуальным для органов государственной власти и местного самоуправления является и вопрос о том, к какому типу отнести то или иное подведомственное учреждение в рамках ведения централизованной бухгалтерии.

Решение вопроса будет зависеть от того, в каких целях создается учреждение:

  • если только для ведения централизованного межотраслевого бухгалтерского учета государственных (муниципальных) учреждений в соответствии с решением местной администрации либо по решению соответствующего органа-учредителя для учреждений отрасли (образования, культуры и др.), то эту государственную услугу (работу) может оказывать как бюджетное, так и казенное учреждение. При этом если государственные (муниципальные) услуги и работы предоставляются в интересах органа власти, то, вероятно, целесообразно оформлять это как работу, а не как услугу;
  • если кроме бухгалтерского учета дается государственное (муниципальное) задание еще на какие-нибудь функции (централизованная закупка, подготовка различной оперативной информации для органа власти и т. д.), то может быть принято решение об изменении его типа на казенное учреждение, поскольку это учреждение создается не только для оказания услуг, но и для реализации функций.

Кроме того, на основании п. 3 ст. 69² БК РФ для казенного учреждения можно не формировать государственное (муниципальное) задание, т. к. оно устанавливается не для всех, а только для тех учреждений, которых определил своим решением ГРБС.

Читайте в следующих номерах журнала "Учет в учреждении"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      Рассылка

      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×