Автономное учреждение: алгоритм преобразования

3272
Почти год прошел с момента вступления в силу Федерального закона “Об автономных учреждениях”. Новая организационно-правовая форма была воспринята неоднозначно, тем не менее многие руководители, не пугаясь непроторенной дорожки, приняли решение о переходе их учреждений в автономные. Журнал неоднократно обращался к этой актуальной теме – см. № 7, 8 за 2007 г. Сегодня мы расскажем о формальной стороне этого процесса, о необходимых действиях и документах.

АУ - что это?

Напомним, что под автономным учреждением (далее - АУ)понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией,субъектом РФ или муниципальным образованием для оказания услуг, выполненияработ в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочийорганов государственной власти и органов местного самоуправления в сферахнауки, об­разования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятостинаселения, физической культуры и спорта. Об этом сказано в ст. 2 Федеральногозакона от 03.11.06 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее -Закон № 174-ФЗ).

Автономные учреждения будут играть немаловажную роль в оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 28.06.07 № 825 одним из ее показателей является доля расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на эти цели. Другими словами, чем больше в регионе будет автономных учреждений, чем значительнее будет доля расходов на финансирование услуг, оказываемых ими, тем выше будет оценка деятельности органов исполнительной власти.

Преобразование - не реорганизация

Федеральным законом № 174-ФЗ предусмотрено два вариантасоздания автономного учреждения:

  • в качестве нового юридическоголица;
  • путем изменения типасуществующего государственного или муниципального учреждения, которое не являетсяреорганизацией.

Соответственно, при первом варианте новое АУрегистрируется в установленном порядке в качестве юридического лица, а вовтором случае вносятся изменения в устав учреждения. Однако в любом случае доокончательного "рождения" автономного учреждения необходимо пройтицепочку обязательных процедур.

Процедура создания АУ как нового юридического лицапредусматривает практически тот же алгоритм и последовательность действий егоучредителей, как и при создании "с белого листа" любой организации.

На наш взгляд, в ближайшее время большинство автономныхучреждений будут появляться в результате преобразования из бюджетныхучреждений. Поэтому более подробно рассмотрим именно такой вариант развитиясобытий.

Этапы "большого пути"

Законодательство не содержит конкретного перечняпоследовательных мероприятий или алгоритма действий, которые нужно соблюстипри изменении типа существующего государственного или муниципальногоучреждения. Однако порядок проведения основных процедур, которые предшествуют"метаморфозе" бюджетного учреждения, изложен в следующих нормативныхактах:

  • Федеральный закон от 03.11.06№ 174-ФЗ "Об автономных учреждениях";
  • постановление Правительства РФот 28.05.07 № 325 "Об утверждении формы предложения о созданииавтономного учреждения путем изменения типа существующего государственного илимуниципального учреждения" (далее - Постановление № 325);
  • приказ МинэкономразвитияРоссии от 20.07.07 № 261 "Об утверждении методических рекомендаций позаполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменениятипа существующего государственного или муниципального учреждения" (далее- Приказ № 261).

Изучив требования указанных документов, можно составитьплан действий, которые нужно совершить учреждению, решившему стать автономным.

Процесс преобразования учреждения можно представить ввиде следующей схемы:


Отметим, что Законом № 174-ФЗ предусмотрен рядограничений на преобразование учреждений в автономные, среди которых можновыделить следующие:

  • отсутствие согласия бюджетного учреждения напреобразование;
  • нарушение преобразованием конституционных прав граждан:права на бесплатное образование, права на участие в культурной жизни и др.;
  • изменение типа существующихгосударственных и муниципальных учреж­дений здравоохранения вообще недопускается ни при каких условиях;
  • Правительством РФ, органамигосударственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления могуттакже определяться перечни государственных и муниципальных учреждений, типкоторых не подлежит изменению.

Рассмотрим более подробно этапы преобразованиябюджетного учреждения в автономное

Получение согласия учреждения

Очевидно, что принятие столь судьбоносного решениядолжно быть обоснованным, взвешенным и легитимным.

Согласие учреждения должно быть закрепленодокументально. Специальной формы такого документа в нормативных актах непредусмотрено, но, на наш взгляд, в нем должны содержаться следующие сведения:

  • дата и место принятия решенияо преобразовании учреждения;
  • орган, рассматривающий вопросо преобразовании (собрание трудового коллектива, ученый совет и т. п.);
  • легитимность принятогорешения.

Действующее законодательство не содержит четкогопонятия и статуса органов управления бюджетных учреждений. Другими словами, онов настоящий момент не регулирует вопрос разграничения органов управления по ихстатусу и компетенции с позиции деления на высшие органы управления и высшиеколлегиальные органы управления. Поэтому формально можно считать, что орган,который прописан в уставе в качестве высшего коллегиального органа (ученыйсовет в вузе, совет школы и т. п.), можно считать легитимным. В случаеотсутствия такого органа целесообразно рассмотрение вопроса об одобренииизменения типа учреждения провести непосредственно на общем собрании (конференции)работников государственного или муниципального учреждения.

Причем такое рассмотрение, на наш взгляд, целесообразнодаже при наличии коллегиального органа управления, закрепленного уставом. Вдальнейшем это поможет избежать многих конфликтных ситуаций и упреков типа:"а нашего мнения никто не спрашивал"

Решения о преобразовании учреждения должно основыватьсяна обстоятельном разъяснении, сопровождаемом расчетами, всем заинтересованнымлицам возможных последствий: как положительных моментов, так и отрицательныхтенденций.

По нашему мнению, на заседании коллегиального органаили конференции трудового коллектива обязательно должны присутствоватьпредставители экономических служб и бухгалтерии, работники отдела кадров ируководители обслуживающих структурных подразделений.

Проведение аудиторской проверки

Проведение учреждением аудиторской проверкипредусмотрено п. 10 Приказа № 261. По итогам проверки должно быть полученозаключение об имуществе государственного (муниципального) учреждения.Руководителю учреждения представляется аудиторское заключение -официальный документ, предназначенный для пользователей финансовой(бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц, составленный в соответствии сфедеральными правилами (стандартами) аудиторской деятельности и содержащийвыраженное в установленной форме мнение аудиторской организации илииндивидуального аудитора о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетностиаудируемого лица и соответствии порядка ведения его бухгалтерского учетазаконодательству РФ.

Наличие такого заключения необходимо. Ведь именно наего основе заполняются данные раздела IV Сведения об имуществе существующегогосударственного или муниципального учреждения Формы "Предложения осоздании автономного учреждения путем изменения типа существующегогосударственного или муниципального учреждения", утвержденной Постановлением№ 325.

Напомним, что основными документами, регламентирующимипроцедуру проведения аудиторской проверки, являются:

  • Федеральный закон от 07.08.01 № 119-ФЗ "Обаудиторской деятельности";
  • Федеральные правила (стандарты) аудиторскойдеятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 23 .09.02 № 696);
  • Кодекс этики аудиторов России, одобренный Советом поаудиторской деятельности при Минфине России протоколом № 56 от 31.09.07.

Оценка доступности предоставляемых услуг

Необходимость проведения исследования об оценкедоступности услуг, которые будут предоставляться автономным учреждением врезультате преобразования, вытекает из п. 5 Приказа № 261.

В результате такого исследования необходимо получитьинформацию о следующем:

  • насколько будут доступны услуги (работы) населению,оказываемые (выполняемые) создаваемым АУ;
  • ожидаемое качество выполняемых работ (оказываемыхуслуг).

При этом оценку доступности услуг (работ) и их качестваПриказом № 261 рекомендуется приводить в сравнении с доступностью предоставленияуслуг существующим государственным (муниципальным) учреждением с указаниемколичества и территориального размещения фактических и потенциальныхпотребителей услуг. Кроме того, при характеристике качества выполняемых работ иоказываемых услуг рекомендуется описывать степень их соответствияустановленным требованиям (национальным стандартам, техническим регламентам,стандартам качества услуг, процедурам их оказания) и степень удовлетворенностипотребителей работ (услуг).

Очевидно, что такое исследование должно проводитьсяучреждением самостоятельно до момента его преобразования в автономное.

Заметим, что критерии оценки доступности услуг неустановлены. По нашему мнению, в их качестве можно использовать сведения околичестве обратившихся в учреждение граждан (с делением по возрасту,социальному положению, и пр.), данные о динамике притока потребителей услуг,результаты опросов и т. д.

Оценка последствий преобразования

На данном этапе специалистам учреждения также придетсяпроявить свои творческие способности. Ведь никакой единой методики расчетапоследствий преобразования бюджетного учреждения в автономное не существует.

На наш взгляд, при подготовке расчетов о последствияхпреобразования необходимо обратить внимание на следующее:

  • увеличатся ли доходы бюджетов в результатепреобразования;
  • произойдет ли сокращение рабочих мест;
  • возрастет ли заработная плата работников АУ;
  • есть ли перспективы для развития АУ в ближайшие 3-5лет;
  • есть ли резервы для увеличения доходности АУ

По нашему мнению, результаты оценки последствий должныбыть доведены до всех членов трудового коллектива преобразуемого учреждения.

Формирование проекта устава

Создание автономного учреждения, как и любого другогоюридического лица, начинается с разработки проекта учредительного документа. Имявляется устав, который должен быть утвержден учредителем.

Устав АУ - это локальный акт, который необходим как дляосуществления деятельности самого учреждения, так и для иных лиц, которыедолжны иметь возможность получить полную и юридически достоверную информацию онем.

В соответствии со ст. 7 Закона № 174-ФЗ устававтономного учреждения должен содержать следующие сведения:

  1. наименование АУ, включающее всебя слова "автономное учреждение" и содержащее указание на характерего деятельности, а также на собственника его имущества;
  2. место нахождения АУ;
  3. сведения об органе,осуществляющем функции и полномочия учредителя АУ;
  4. предмет и цели деятельностиАУ;
  5. исчерпывающий перечень видовдеятельности, которые АУ вправе осуществлять в соответствии с целями, длядостижения которых оно создано;
  6. сведения о филиалах,представительствах АУ;
  7. структура, компетенция органовАУ, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности такихорганов;
  8. иные предусмотренныефедеральными законами сведения.

Необходимо заметить, что сам Закон № 174-ФЗ в ряде нормсодержит требования о включении в текст устава тех или иных сведений, неупомянутых в тексте ст. 7. Так, в соответствии со ст. 10 в уставе АУ следуетпредусмотреть порядок принятия решения о назначении представителя работников АУчленом наблюдательного совета. Кроме того, в соответствии со ст. 12 уставомдолжны быть регламентированы порядок и сроки подготовки, созыва и проведениязаседаний наблюдательного совета автономного учреждения.

Закон № 174-ФЗ позволяет в уставе АУ в зависимости отусловий их хозяйствования и мнения учредителя предусмотреть:

  • возможность учета мнения членанаблюдательного совета, представленного в письменной форме, но отсутствующегона его заседании по уважительной причине;
  • возможность принятия решенийнаблюдательным советом путем проведения заочного голосования;
  • установить меньший посравнению с указанным в ст. 14 Закона № 174-ФЗ размер крупной сделки. Напомним,что в соответствии с этой статьей крупной является сделка, связанная сраспоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств,отчуждением имущества, а также с передачей такого имущества в пользование или взалог. При этом цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемогоимущества превышает десять процентов балансовой стоимости активов авто­номногоучреждения.

При разработке устава АУ помимо Закона № 174-ФЗнеобходимо учитывать правовые нормы, которые содержатся в таких нормативныхактах, как:

  • Гражданский кодекс РФ (ч. 1 от30.11.94 № 51-ФЗ, ч. 2 от 26.01.96 № 14-ФЗ, ч. 3 от 26.11.01 № 146-ФЗ);
  • Федеральный закон от 12.01.96№ 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";
  • Закон РФ от 10.07.92 № 3266-1"Об образовании";
  • Федеральный закон от 22.08.96№ 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании";
  • Закон РФ от 09.10.92 № 3612-1"Основы законодательства Российской Федерации о культуре"

В соответствии с положениями Гражданского кодекса РФлюбые некоммерческие организации, в т. ч. и АУ, осуществляют только те видыдеятельности, которые прямо закреплены в их учредительных документах. Этоважно, поскольку в уставе автономного учреждения устанавливается объем егоспециальной правоспособности как некоммерческой организации. Заметим, что вотличие от некоммерческих коммерческие организации могут осуществлять любуюдеятельность, основываясь на формулировке "осуществление иных незапрещенных законом видов деятельности", закрепленной в учредительныхдокументах.

Кроме того, правовые нормы, устанавливающиеобязательные требования к уставам автономных учреждений, содержатся в п. 2 ст.52 Гражданского кодекса РФ, где сформулированы общие требования к учредительнымдокументам любых юридических лиц.

Соответствующие правовые нормы есть и в Федеральномзаконе "О некоммерческих организациях". Так, в п. 3 ст. 14сформулированы специальные требования к учредительным документамнекоммерческих организаций.

Требования к уставу автономного учреждения содержатсятакже в отраслевых нормативных актах. Так, согласно ст. 13 Закона РФ "Обобразовании", в уставе образовательного учреждения в обязательном порядкеуказываются:

  1. наименование, место нахождения (юридический,фактический адрес), статус образовательного учреждения;
  2. учредитель;
  3. организационно-правовая формаобразовательного учреждения;
  4. цели образовательногопроцесса, типы и виды реализуемых образовательных программ;
  5. основные характеристикиорганизации образовательного процесса, в том числе:
  • язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание;
  • порядок приема обучающихся, воспитанников;
  • порядок и основания отчисления обучающихся,воспитанников;
  • система оценок при промежуточной аттестации, формы ипорядок ее проведения;
  • другие;
структура финансовой ихозяйственной деятельности образовательного учреждения; порядок управленияобразовательным учреждением, в т. ч.:
  • компетенция учредителя;
  • структура, порядок формирования органов управленияобразовательного учреждения, их компетенция и порядок организациидеятельности;
  • порядок комплектования работников образовательногоучреждения и условия оплаты их труда;
  • порядок изменения устава образовательного учреждения;
  • порядок реорганизации и ликвидации образовательногоучреждения;
права и обязанности участниковобразовательного процесса; перечень видов локальных актов(приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельностьобразовательного учреждения.

Очевидно, что указанный перечень сведений в частиобразовательного процесса существенно шире положений Федерального закона"Об автономных учреждениях"

Кроме того, ст. 12 Федерального закона "О высшем ипослевузовском профессиональном образовании" предусматривает, что вчасти, не урегулированной законодательством РФ, порядок формирования органовуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставомобразовательного учреждения.

Статьей 411 Закона РФ "Основы законодательстваРоссийской Федерации о культуре" установлено правило, согласно которомууставом организации культуры может предусматриваться создание коллегиальныхорганов этой организации (попечительских, художественных советов и других) иопределяться их функции.

Читайте в следующих номерах журнала "Учет в учреждении"
    Читать



    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      Рассылка

      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Посещая страницы сайта и предоставляя свои данные, вы позволяете нам предоставлять их сторонним партнерам. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль