“Детские болезни” целевых программ

1836
Государственная политика в части реализации целевых программ на первых порах сталкивается с определенными проблемами. И важно, чтобы государство научилось справляться с трудностями, а “детские болезни” не стали хроническими. Рассмотрим круг вопросов, возникающих при реализации целевых программ на региональном уровне.

Региональные ЦП: федеральные и "местные"

Все региональные целевые программы (далее - РЦП) можноподразделить на две группы:

  • федеральные региональныепрограммы, которые приняты во исполнение отдельных программных илиподпрограммных мероприятий в рамках реализации какой-либо федеральной целевойпрограммы;
  • "местные"региональные программы, разработанные региональной властью самостоятельно впределах предоставленных действующим законодательством полномочий в целяхрешения специфичных именно для дан­ного региона социально и экономически важныхвопросов.

Любая из региональных программ имеет свою структуру.Положительным фактором является то, что при формировании структуры целевойпрограммы региональные власти не "изобретают велосипед", а действуютпо наработанной схеме создания федеральных целевых программ. Подобная схемавполне себя оправдала с точки зрения четкости и логичности построения. При этомтакая схема является паспортом целевой программы.

Как правило, паспорт состоит изследующих разделов:

  • содержание проблемы;
  • основные цели и задачипрограммы;
  • этапы и сроки реализациипрограммы;
  • механизмы реализации программы;
  • источники финансирования и ресурсное обеспечение;
  • организация управления реализацией программы и контрольза ходом ее выполнения;
  • оценка эффективности программы;
  • основные мероприятия программы.

Рассмотрим вопросы, которые возникают в регионах присоздании паспорта, более подробно.

Содержание проблемы

Обозначение общей канвы государственных проблем -прерогатива Президента Российской Федерации. Естественно, невозможно вглобальном масштабе всей страны выявить все острые моменты социальной иэкономической политики государства без тщательного мониторинга ситуации наместах.

При этом одной из задач целевых программ является активизацияработы по соответствующему направлению на местах, а именно в регионах, вмуниципалитетах и поселениях. Ведь сама идея национальных проектов заключаетсяв том, чтобы сделать их катализаторами усилий общества по решению наиболее насущныхпроблем, которые стоят сегодня перед государством.

Однако то, что очевидно на государственном уровне,часто трудно приложить к кон­кретной территории, населенному пункту. Крометого, невысокая экономическая грамотность среди чиновников низшего звена,отсутствие Интернета, а также постоянное "латание дыр" не даютвозможности местным властям сконцентрировать свои усилия на общегосударственныхцелях. Поэтому на местном, в основном на муниципальном, уровне содержаниепроблемы формулируется с весьма низким качеством.

Основные цели и задачи программы

При проведении социально-экономических реформгосударство стремится добиться значительных улучшений в качестве жизнинаселения. В свою очередь, достижение баланса двух факторов: лучшееудовлетворение потребностей граждан и улучшение результатов работы государствав лице существующих структур - является главной задачей целевых программ.

Представители органов исполнительной власти уже не раззаявляли о начале практического внедрения бюджетирования, ориентированного нарезультат, и современных методов государственного менеджмента. И хотя целевыепрограммы содержат в себе упорядоченную совокупность работ, заданий, обозначенныхво времени и пространстве, с указанием начала и окончания всех мероприятий,тем не менее проблемы остаются. Основное "узкое место" целевыхпрограмм, особенно регионального уровня, - неполная отлаженность процедурывыбора новых расходных обязательств в рамках уже установленных целей и задач.Прежде всего, это актуально при принятии решений о реализации долгосрочныхцелевых программ.

Этапы и сроки реализации программы

Следующий вопрос касается периода времени, необходимогодля достижения поставленных стратегических целей и решения спрогнозированныхзадач.

Очевидно, что это зависит отмножества факторов:

  • интенсивности работы всех участников целевой программы;
  • сложности процесса, над которым идет работа;
  • объективных сроков, которыетребуются для выполнения заданий: проведение научно-исследовательских работ,возведение строительных сооружений и т. п.

Как правило, программой устанавливаются"контрольные точки", на которых поэтапно проверяется объемвыполненных обязательств и достигаемый промежуточный результат.

Целевые программы, в отличие от ныне действующегопорядка сметного финансирования, рассчитаны не на один финансовый год, а насредне- или долгосрочную перспективу. Финансовый год (равно как и другиевременные параметры - квартал, полугодие) используются для поэтапногоадминистрирования и контроля за ходом реализации всей программы в целом.

Очевидно, что при долгосрочной перспективе возрастаетвероятность влияния на ход реализации целевой программы обстоятельств, которыепредусмотреть было невозможно (природные и техногенные катаклизмы, человеческийфактор и т. п.). Поэтому к установлению сроков и этапов реализации программыследует подходить очень внимательно, подключая грамотных экономистов-плановиков.А спрос в государственном секторе экономики на таких специалистов не только приреализации целевых программ, но и в повседневной деятельности бюджетногоучреждения становится все более ощутимым. Тем не менее специалистов-плановиков,да и учебных заведений, которые могли бы их подготовить, в настоящее времяпрактически нет.

Механизмы реализации программы

Хотя властные структуры провели значительную работу посовершенствованию механизмов реализации целевых программ и их оптимизации,качество многих из них пока не соответствует современным требованиям.

Состав программных мероприятий не всегда тщательнопродумывается и просчитывается, что в дальнейшем приводит к необходимости ихкорректировки. На период среднесрочного планирования и прогнозирования даже врамках сметного финансирования предполагается ежегодно вносить коррективы вбюджет по плановому периоду, поскольку ситуация и в рамках деятельностиконкретного участника бюджетного процесса, и на политической арене можетизмениться. И если мы обратим внимание на динамику изменений, произошедших внормативном регулировании областных целевых программ, то установим, что в большинствеслучаев модификации подвергались не общие положения по срокам или целям, а конкретныемероприятия, выполняемые государственными заказчиками или иными участниками,вовлеченными в программную деятельность.

Корректировка механизма реализации программы возможнаблагодаря качественному мониторингу ее хода по установленным этапам. Вместе стем результаты мониторинга реализации одних целевых программ мало используютсяпри разработке других программ, имеющих схожие цели. Не задействованными вбольшинстве случаев остаются и механизмы софинансирования программныхмероприятий из внебюджетных источников.

Кроме того, есть еще ряд моментов, которые такжетребуют доработки. В основном это относится к проблемам, которые"спровоцированы" результатами выполнения целевых программ. Например,в их рамках в регионы направляется различная медицинская техника. Но для ееустановки требуются подготовленные соответствующим образом помещения. При этомв ряде нормативных документов предусматривается проведение соответствующихконкурсов на производство ремонтных работ Но нередко сумма, которую можнопотратить на тот или иной ремонт, настолько мала, что очень сложно провестинормальный конкурс. В результате полученное оборудование не можетиспользоваться медицинскими учреждениями, а целевая программа начинает"буксовать"...

Источники финансирования и ресурсное обеспечение

Очень многие программы предполагают в рамках своей реализациитакое условие, как софинансирование. Если учитывать общефедеральные цифры, тов целом за 2006 г. в Центральный федеральный округ в рамках национальных проектовбыло вложено 44 млрд руб. Из них ровно половина - это деньги, которые быливыделены регионами, муниципалитетами. Таким образом, можно отметить, чтообщегосударственные проблемы решаются общими усилиями бюджетов разных уровней:и Федерацией, и регионами, и муниципалитетами.

Так, например, проект "Здоровье" носитобщенациональный характер и основывается на разделении полномочий междуфедеральной и региональной властью, местным самоуправлением. И как следствие,целевое привлечение средств из федерального бюджета на мероприятия проектапредполагает софинансирование из соответствующих консолидированных бюджетоврегионов. В целом из них на финансирование мероприятий проекта"Здоровье" по Центральному федеральному округу было выделено более 5млрд руб.

Однако не всегда органы государственной властисубъектов РФ соблюдают установленные бюджетным законодательством принципыразграничения полномочий с муниципальными образованиями. Помимо возложения намуниципальные образования дополнительных обязанностей без предоставленияфинансовых ресурсов, необходимых для их исполнения, существует и противоположнаятенденция. В последнее время наблюдается централизация муниципальныхполномочий на уровне региональной власти. Как следствие, устранениемуниципальных образований от реализации их собственных полномочий приводит кразмыванию ответственности, отсутствию стимулов у муниципальных образований кпоиску более эффективных способов реализации этих полномочий.

Организация управления реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения

Отчетность, предоставляемая заказчиками,заказчиками-координаторами, отражает финансовые и количественные показателиреализации программы. Однако финансовая отчетность не может служить основаниемдля оценки социального эффекта. Это связано с недостаточным текущим контролемпо предоставлению финансовых ресурсов получателям адресной целевой поддержкисо стороны государства и со злоупотреблениями должностным поло­жением лицами,стоящими "у руля" распределения денежных средств, выделяемых нареализацию программных мероприятий.

Так, например, в Тюменской области депутат муниципальногорайона Шпис осужден за мошенничество в крупном размере. Следствиемустановлено, что в период 2002-2003 гг. в должности главыкрестьянско-фермерского хозяйства он незаконно израсходовал более 1 млн руб.средств, выделенных из бюджета в качестве субсидии в рамках программы"Развитие агропромышленного комплекса". При этом он представил вдепартамент агропромышленного комплекса администрации Тюменской областификтивные документы о приобретении хозяйством минеральных удобрений ихимических средств на сумму свыше 5 млн руб.

Другой "дурной" пример. Знаменский районный суд Тамбовскойобласти признал главу администрации Сампурского района Юрия Семина виновным вхищении бюджетных средств в сумме более 117 тыс. руб. Установлено, что Семин,не являясь нуждающимся в улучшении жилищных условий, дал указание подчиненнымподготовить необходимые документы для постановки его на учет на получениежилья. Затем он подписал соответствующее постановление и представил его вуправление сельского хозяйства и продовольствия при администрации Сампурскогорайона для получения субсидии на строительство жилья по программе"Социальное развитие села до 2010 года" На основании этих фиктивныхдокументов из бюджета Семину были перечислены на блокированный целевой счет117 тыс. 401 руб.

Очевидно, что без общественного контроля избежать негативноговлияния "человеческого фактора" не удастся. В свою очередь,повышение нравственности в обществе как цель само по себе достойно отдельнойфедеральной целевой программы.

Оценка эффективности программы

При решении наиболее острых проблем, возникших вобществе, многократно возрастает ответственность за выбор наиболее эффективныхспособов осуществления государственных расходов, за последствия принимаемыхрешений, как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Поэтому помимодетальных мероприятий по целевой программе, которые несложно отразить с учетомколичественных и функциональных характеристик, разрабатываются и качественныепоказатели, служащие мерилом достижения цели, на основе которых проводитсяоценка программы.

Разработкой отдельных специфичных и развернутыхдокументов по данному вопросу в большей степени озабочены федеральныеструктуры. Но и региональные власти не остаются в стороне, особенно если этокасается областных программ, внедряемых в условиях разделения полномочий междуфедеральными и региональными властными структурами.

Так, например, в целях мониторинга и оценкисоциально-экономической эффективности ФЦП "Жилище" на 2002-2010годы, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйствуиздало приказ от 20.12.06 № 340 «Об организации отчетности по оценкеэффективности федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010годы», утвердив и направив субъектам РФ форму отчетности "Индикаторыоценки социально-экономической эффективности", методику расчета индикаторовоценки социально-экономической эффективности программы, установило обязательноепредставление органами исполнительной власти субъектов РФ в Росстрой указанныхформ отчетности.

Следует также отметить, что неоднократные указанияПрезидента РФ о необходимости перехода при расходовании бюджетных средств отэкономности к результативности не остались не услышанными, и помимо серьезныхизменений, которые претерпел Бюджетный кодекс РФ, можно увидеть и работу иныхвластных структур. Например, Министерство здравоохранения и социального развитияРФ приказом от 07.06.05 утвердило методические рекомендации "Организацияконтрольных мероприятий и оценка эффективности реализации дополнительноголекарственного обеспечения отдельных категорий граждан", установив ииндикаторы оценки эффективности, и их показатели.

Эффективность использования бюджетных средств -принцип, провозглашенный бюджетным законодательством. Но в настоящий момент онпока в основном декларативен. Не установлено ни соответствующегосостава правонарушения, ни санкций за него, хотя акты финансовых контролеров пестрятформулировками "неэффективное использование бюджетных средств! Из-за отсутствия методики проверки эффективности расходования бюджетных средств этотпоказатель вызывает массу противоречивых толкований как со стороныконтролирующих выполнение целевых программ органов, так и со сторонынепосредственных исполнителей.

В очередном Бюджетном послании Президента РФФедеральному Собранию РФ этот пробел в нормативно-правовом регулированиивзаимоотношений участников бюджетного процесса был особо отмечен. Над решениемпроблемы сейчас трудятся и властные структуры различных уровней, и отдельныеспециалисты, предлагающие затратные и результативные модели управлениябюджетными средствами, отличающиеся друг от друга объектом управления, способомопределения необходимого объема бюджетных средств, оценкой эффективности использованиясредств, объектом финансового контроля. Исходя из специфики целевой программы,по своему построению она в большей степени базируется на результативной моделиуправления бюджетными средствами (в отличие от целевого сметногофинансирования). И в случае доведения бюджетополучателю ассигнований,предусмотренных к выделению в рамках реализации определенной государственнойпрограммы, должны разрабатываться как общие критерии оценки эффективности, таки критерии для конкретного бюджетополучателя.

Так, развитие агропромышленного комплексахарактеризуется осуществлением сельскохозяйственными предприятиямиинвестиционных проектов по строительству, реконструкции и модернизацииживотноводческих комплексов, получением кредитов для техническогоперевооружения отрасли, созданием сельскохозяйственных потребительскихкооперативов. Молодые семьи и молодые специалисты, проживающие и работающие населе, получили возможность приобрести жилье на условиях софинансирования (30% -федеральный бюджет, 40% - областной и местный бюджет, 30% - непосредственносредства семей и специалистов). Но стало ли при этом на прилавках нашихмагазинов больше сельскохозяйственной продукции отечественного производства?

Реализация программных мероприятий в сферездравоохранения улучшает ма­териально-техническое состояние медицины. Доплатыучастковым врачам по­влияли на улучшение ситуации по укомплектованности ихштата. Однако есть и оборотная сторона - в связи с избирательным повышениемзаработной платы отдельно взятым категориям медицинских работников вколлективах зарожда­ются социальные конфликты, основанные на дифференциальнойоплате одина­кового труда. А конфликтная атмосфера в трудовом коллективе врядли будет способствовать повышению качества медицинских услуг.

Вопрос об эффективности реализации той или инойпрограммы необходимо также исследовать и с точки зрения ее оценкинепосредственно гражданами, проживающими в данном регионе. Так, например, входе проведения массового социологического исследования аналитическим центромадминистрации Ярославской области было установлено, что примерно каждый третийжитель области считает, что реализация целевых программ в рамках проекта"Здоровье" приведет к улучшению жизни рядовых граждан. Но при этомтакая же доля населения уверена, что ничего не изменится. Изучениеобщественного мнения также показало, что основная часть населения Ярославскойобласти убеждена, что деньги, выделенные на реализацию целевых программ, в т.ч. в сфере здравоохранения, будут потрачены малоэффективно или совершеннонеэффективно.

Основные мероприятия программы

Непосредственные действия, которые должны предпринятьисполнители целевой программы, должны быть включены в подробный, развернутыйпо процедурам и шагам план. Формируют его региональные власти обычно соглядкой на принципы построения аналогичных мероприятий у "федералов"Но хотелось бы отметить, что вышестоящий законодатель не всегда диктует четкиеуказания по такой деятельности в пределах областных целевых программ. Например,из федерального бюджета субъектам РФ переданы средства на выплату субсидий напроизводство сельхозпродукции. Органы исполнительной власти на местах вправеопределять перечень субсидирования продукции исходя из возможностей своегобюджета и первостепенного значения той или иной продукции для региона, а такжепорядок предоставления указанных субсидий. И не всегда такой переченьсоответствует интересам сельхозпроизводителей на местах.

В заключение хотелось бы отметить, что, несмотря навыводы некоторых аудиторско-консалтинговых компаний об отсутствии взаимосвязимежду экономическим развитием региона и наличием (отсутствием) целевыхпрограмм, решение конкретных государственных задач путем реализации такихпрограмм следует признать целесообразным и эффективным.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...






Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогут составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль