Становление и развитие автономных учреждений

3838
Одним из заметных событий прошлого года для всей бюджетной сферы стало принятие Закона об автономных учреждениях. Появление его не стало неожиданностью, однако споры о предстоящих преобразованиях в бюджетной сфере в связи с принятием этого закона не утихли, а разгорелись еще сильнее. Авторы предлагают читателям свой взгляд на отдельные перспективы становления и развития автономных учреждений в современных условиях.

История вопроса

Идея создания автономных учреждений давно витала в умахзаконодателей. Не секрет, что довольно значительное количество бюджетныхучреждений ведет успешную предпринимательскую деятельность. При этом долябюджетного финансирования, выделяемых таким учреждениям, гораздо меньше, чемразмер получаемых ими доходов. Поэтому предполагалось, что бюджетные учреждения,которые "твердо стоят на ногах" за счет доходов отпредпринимательской деятельности, должны быть "отлучены" отгосударственных финансов и преобразованы в иную организационно-правовую форму.Таким образом, законодатели планировали значительно сократить расходы бюджета,не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания такимиучреждениями социально значимых услуг населению.

Еще в период рассмотрения парламентариями законопроект"Об автономных учреждениях" вызвал массу протестов. По мнениюпротивников закона, его принятие могло привести к коммерциализации науки, культурыи образования и к росту коррупции в социальной сфере. Сторонники жезаконопроекта, со своей стороны, провозглашали следующее:

  • переход государственных учреждений в статус автономныхобеспечит им большую финансовую свободу, а работникам - достойную заработнуюплату;
  • новый статус бюджетных учреждений позволит повыситьэффективность расходования бюджетных средств.

Они утверждали, что финансирование из бюджетаавтономных учреждений будет заменено государственным или муниципальным заказомна предоставление государственных или муниципальных услуг. Другим аргументомсторонников было то, что средства, полученные от дополнительной деятельноститаких учреждений, перейдут в полное распоряжение автономных учреждений, которыесмогут открывать собственные счета, брать банковские кредиты, а их руководителямпредставится возможность самостоятельно формировать штатное расписание и планхозяйственной деятельности.

Итогом законотворческих усилий стал Федеральный законот 03.11.06 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон №174-ФЗ).

Реорганизовать нельзя преобразовать…

Напомним, что в соответствии со ст. 2 Закона № 174-ФЗавтономным учреждением (далее - АУ) признается некоммерческая организация,созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованиемдля выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренныхзаконодательством РФ полномочий органов государственной власти и местногосамоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры,социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. АУ, крометого, является юридическим лицом и от своего имени может приобретать иосуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности,быть истцом и ответчиком в суде.

Противники законопроекта об АУ рисовали"страшные" картины, в которых государство, региональные илимуниципальные органы исполнительной власти в бесспорном порядке будут приниматьрешение о преобразовании того или иного бюджетного учреждения в автономное.

Согласно ст. 5 Закона № 174-ФЗ АУ может быть созданопутем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного(муниципального) учреждения. Решение о создании АУ путем изменения типа ужесуществующего учреждения может быть принято только по инициативе либо с согласиягосударственного или муниципального учреждения. При этом отмечается, чтопринятие решения об изменении типа существующего учреждения не должно повлечьза собой нарушение конституционных прав граждан, в т. ч. права на получение бесплатногообразования, права на участие в культурной жизни и т. п.

В случае создания АУ “с нуля”, проблем с его будущим типом не возникает. Однако другой вариант – путем изменения типа уже существующего учреждения – порождает немало вопросов. На наш взгляд, законодатель использует несуществующий юридический термин. Под изменением типа исходя из толкования закона следует понимать не изменение правовой формы как таковой, а изменение системы управления организацией.

Другими словами, под изменением типа учрежденияпредполагаются изменения типа мышления его руководителей. Ведь руководитель АУдолжен будет заботиться в первую очередь о том, как и где учреждение можетполучить доход, как подтвердить учредителю эффективность оказываемых социальнозначимых услуг, а не думать о том, как потратить полученные по смете лимитыбюджетных обязательств. При этом все права, обязанности, разрешения, лицензии,полученные учреждением в "прошлой жизни", когда оно было бюджетным,продолжают действовать. В то же время Законом № 174-ФЗ предполагается, что приподобном изменении типа уже существующего государственного или муниципальногоучреждения должны быть внесены соответствующие изменения в его устав.

Необходимо заметить, что такой механизм измененияправового статуса юриди­ческого лица, как "изменение типа," непредусмотрен Гражданским кодексом РФ. По нашему мнению, такое явление всоответствии с положениями ст. 57 и 58 ГК РФ имеет правовую природуреорганизации в форме преобразования.

Заметим, что Правительством РФ, высшим исполнительныморганом государственной власти субъекта РФ или местной администрациеймуниципального образования должен быть установлен порядок рассмотренияпредложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующихгосударственных или муниципальных учреждений.

О чем будет болеть голова руководителя АУ

Сегодня руководители многих бюджетных учреждений,деятельность которых уже направлена на оказание платных услуг, задумываются овозможности изменения типа учреждений. При этом они немного опасаются за своидальнейшие управленческие функции, тщательно и размеренно оценивая все"за" и "против" последствий преобразования в автономныеучреждения.

Однако руководителям учреждений не стоит забывать, чтов самое ближайшее время будут приняты изменения в Бюджетный кодекс РФ, которыеобсуждаются с различной степенью интенсивности последние два года. С большойдолей уверенности можно предположить, что вводимые поправки установят иной порядокиспользования имущества бюджетных учреждений, в т. ч. и денежных средств.

Так, предполагается, что денежные средства, полученныебюджетным учреждением от предпринимательской и иной приносящей доходдеятельности, после уплаты предусмотренных налоговым законодательствомплатежей, а также после уплаты сумм по предъявленным исполнительным листамбудут подлежать зачислению в доход соответствующего бюджета. В случае принятийэтих поправок вопрос об изменении типа учреждения перед руководителямисуществующих бюджетных учреждений, на наш взгляд, будет поставлен еще болееостро.

В ином формате должна строиться не только финансоваяполитика АУ, но и управление их деятельностью.

Если руководители автономных учреждений возьмут навооружение модную в настоящее время модель процессного подхода, используемую вуправлении коммерческими организациями, то управление должно рассматриватьсякак непрерывная серия взаимосвязанных управленческих функций. Напомним, чтосуть процессного подхода заключается в управлении не сотрудниками, а процессамидеятельности организации. При использовании такого подхода руководителямучреждений придется обеспечивать условия для эффективного труда персонала и получения результатов, соответствующихцелям создания и существования этого учреждения.

Другими словами, руководителю АУ придется совершенноиначе, чем в бюджетном учреждении, выстраивать следующие процессы:

  • прогнозирования, то есть определения потребностейучреждения на перспективу;
  • планирования, а именно определения текущих потребностейучреждения;
  • распределения ответственности между исполнителямиконкретных заданий;
  • контроля деятельности организации, то естьсопоставления фактических результатов работы с запланированными, оценки икорректировки их в соответствии с поставленной целью.

Вместе с тем культурные, образовательные и иныесоциально значимые услуги автономные учреждения должны оказывать бесплатно впрежнем объеме. Именно на поддержание объема бесплатных услуг должнонаправляться целевое финансирование в виде финансовой помощи.

Только то, что свыше установленного объема, может быть переведено на платную основу. Другими словами, АУ смогут получать дополнительные доходы только после того, как граждане получат гарантированный им Конституцией объем бесплатных услуг. В то же время неясно, как будут определяться критерии объемов финансирования для обеспечения гарантированных услуг населению. Если это будет, например, количество посетителей, пришедших в театр или музей, то высокое искусство очень скоро окажется балластом, поскольку оно редко пользуется массовым спросом. Очевидно, на наш взгляд, что количественные критерии не должны быть определяющими при расчете объемов финансирования.

О финансовых потоках

Наибольшие опасения, по мнению авторов, вызывает тотфактор, что после преобразования бюджетного учреждения в иной тип, последуетвозможное сокращение государственного финансирования.

Однако следует отметить то, что такое сокращение можетбыть обусловлено не только переходом учреждения в новый статус, но и изменениемположений действующего законодательства.

Яркий тому пример - органы вневедомственной охраны.Первоначально, несмотря на статус бюджетного учреждения, фактическогофинансирования из средств федерального бюджета на основании смет доходов ирасходов таким организациям не поступало. А обеспечение их деятельностиосуществлялось за счет средств, поступающих на счета по учету средств,полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, всоответствии с заключенными договорами по охране имущества юридических ифизических лиц и предоставлению иных услуг, связанных с обеспечением охраны ибезопасности граждан.

Доходы, полученные учреждениями вневедомственнойохраны, подлежали исключительно отражению в доходах федерального бюджета. Вдальнейшем политика государства по этому вопросу изменилась. И учреждениямвневедомственной охраны согласно сметам доходов и расходов стало доводиться финансирование из средств федерального бюджета. При этом денежные средства,поступающие на основании заключенных с юридическими и физическими лицамидоговоров, стало необходимо перечислять в полном объеме в доход федеральногобюджета. Заметим, что в бюджет перечислялись уже "чистые деньги", т.е. после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей в порядке,установленном законодательством РФ, и после возмещения всех материальныхзатрат, связанных с охраной, убытков в связи с кражами и иными обстоятельствами,обусловленными условиями договоров.

Таким образом, предполагалось установить равновеликоепредоставление целевого финансирования непосредственно из федерального бюджета,которое, в свою очередь, соотносится по объемам с внебюджетными поступлениями.Но, как показала практика, в действительности размер финансовых ресурсов из федеральногобюджета оказался значительно меньше по сравнению с размером внебюджетных средств,зарабатываемых самостоятельно учреждениями вневедомственной охраны.

При этом, по нашему мнению, установленное Законом №174-ФЗ правило о недопущении уменьшения денежных средств, закрепленных загосударственным или муниципальным учреждением, сродни обещанию о равновеликойкомпенсации заработанных от осуществления предпринимательской деятельности изачисленных в доход бюджета денежных средств.

Заметим, что финансовое обеспечение деятельности АУпланируется осуществлять за счет субвенций и/или субсидий из соответствующегобюджета и других не запрещенных законом источников. Напомним, что субвенции -это бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу на безвозмездной ибезвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. В своюочередь, субсидиями являются бюджетные средства, предоставляемые юридическомулицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Другими словами, государственное финансированиеавтономных учреждений будет сохранено, но выделяться оно будет не по сметам, ав качестве единовременных вливаний.

Участие государства и муниципальных образований путемвыделения субвенций и субсидий различным организациям, в т. ч. и АУ,предусмотрено законодательством в целях реализации гражданами РоссийскойФедерации конституционных прав на получение бесплатного образования,медицинской помощи, на участие в культурной жизни. При этом финансовые ресурсы,которые будут получены АУ от осуществления приносящей доход деятельности, в т.ч. от оказания платных услуг, должны не только учитываться на отдельномбалансе, но и в полном соответствии со ст. 298 Гражданского кодекса РФ будутпоступать в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.

Отметим, что такая самостоятельность АУ ничем более неограничивается. В то время как у бюджетных учреждений право получения доходовиз внебюджетных источников определяется главным распорядителем бюджетныхсредств на основании соответствующего разрешения. С учетом возможности открытияавтономным учреждением счетов в банках и иных кредитных организациях, конечно,не будет идти и речи о предварительном и текущем контроле за расходованиемфинансовых ресурсов органами казначейского исполнения бюджета.

Однако следует отметить, что автономному учреждениюнеобходимо будет также самостоятельно зарабатывать эти деньги, не надеясь надополнительную поддержку со стороны учредителя. То есть вполне вероятно, чтопридется перестраивать всю маркетинговую политику самогоучреждения. Сделать это необходимо с целью возможности выхода на рынок ивступления в борьбу с кон­курентами. При этом АУ могут использовать ужеимеющийся арсенал преимуществ, таких как сформировавшаяся за периоддеятельности в качестве бюджетного учреждения деловая репутация, степеньинформированности потребителя об оказываемых услугах.

Контролеры АУ...

Известно, что финансовая и хозяйственная деятельностьбюджетных учреждений находится под пристальным контролем компетентных органов.Закономерен вопрос: как будет осуществляться контроль за деятельностьюучреждений, сменивших свой тип на автономный?

Как мы уже говорили, на стадии предварительного итекущего финансового контроля автономным учреждениям станетзначительно"легче дышать"! В дальнейшем внимание органов финансовогоконтроля могут привлекать только суммы, перечисленные в качестве субвенций исубсидий из бюджета соответствующего уровня.

Что касается иных надзорных органов (службы санитарногои пожарного надзора, органов внутренних дел, прокуратуры и федеральнойналоговой службы и др.), то в автономное учреждение, как и в любую другуюорганизацию, они могут прийти в любой момент.

Процедуры размещения заказов, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.05 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд”, будут распространяться на автономные учреждения только в части субсидий и субвенций, полученных из соответствующего бюджета.

Подводя итог, необходимо отметить, что фактически коммерциализация образования и культуры происходит уже давно, но теперь государство дает возможность учреждениям решать самим – надеяться на бюджет или, получив “вольную”, развиваться самостоятельно.

Читайте в следующих номерах журнала "Учет в учреждении"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      Рассылка

      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×