Защита интересов заказчиков и участников размещения заказов

698
В ряде случаев у потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) возникают сомнения в правомерности принятия конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, заказчиком либо специализированной организацией того или иного решения. Порядок оперативного разрешения таких вопросов и разногласий обычно прописывается в конкурсной или иной закупочной документации, и он является обязательным для участников регламентированных процедур. Вместе с тем с вступлением в силу Федерального закона от 21.07.05 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” начал действовать и порядок, закрепленный в нем в гл. 8 “Обеспечение защиты прав и законных интересов участников размещения заказов”.

В частности, в ст. 57 говорится, что "любойучастник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также впорядке, предусмотренном настоящей главой, действия (бездействие) заказчика,уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционнойили котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права изаконные интересы участника размещения заказа".

Таким образом, у участника размещения заказа появляетсядве возможности для обжалования - судебная и внесудебная. Главным преимуществомвнесудебного рассмотрения споров является максимальная оперативность,практически недостижимая даже в третейском суде. Однако внесудебноеразбирательство не лишено недостатков - например, нельзя признать результаты"неправильного" конкурса недействительными.

Если же лицо, чьи права нарушены, хочет признать торгинедействительными, либо по каким-то причинам не имеет возможности обжаловатьдействия во внесудебном порядке, ему следует обратиться в арбитражный, гражданскийили третейский суд (в зависимости от подсудности спора), подав исковоезаявление.

В рамках данной статьи предлагается рассмотретьформирование судебной практики обжалований.

В суде наибольшее количество споров из всех возможныхконкурентных процедур вызывают конкурсы и аукционы, поскольку публикацияизвещения означает возникновение у любого заказчика обязанности по проведениюданных торгов, выбору победителя и заключению с ним договора.

Основополагающие нормы гражданского законодательства опроведении торгов как способа заключения договора сформулированы всего в трехстатьях Гражданского кодекса РФ - 447, 448 и 449. В одной из них, а именно в п.1 ст. 449 ГК РФ, содержится очень важная норма о том, что торги, проведенные снарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительнымипо иску заинтересованного лица.

Следует подчеркнуть, что данные нормы регламентируют нетолько торги по размещению государственных и муниципальных заказов, но и любыеиные торги, проводимые в целях заключения договора.

После появления указанных трех статей, в период с 1995по 1998 г. принимаются нормы, содержащие прямые требования о проведенииторгов:

  • ст. 37 Федерального закона от 24.04.95 № 52-ФЗ "Оживотном мире" содержит требование о том, что при наличии несколькихпретендентов получение долгосрочной лицензии на пользование животным миромдолжно производиться на основании конкурсов;
  • развивается законодательство о конкурентныхгосударственных закупках (Указ Президента РФ от 08.04.97 № 305 и др.), одним изосновных положений которого является требование о размещении государственныхзаказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственныхнужд путем проведения конкурсов;
  • ст. 34, 43 и др. Лесного кодекса РФ посвящены порядкупредоставления участков лесного фонда в аренду или пользование на основанииконкурсов и аукционов;
  • ст. 57 Федерального закона от 16.07.98 № 102-ФЗ"Об ипотеке (залоге недвижимости)" содержит требование о проведениипубличных торгов при продаже заложенного имущества.

Крупные хозяйствующие субъекты начинают понимать выгодуот заключения договора путем проведения конкурса, который позволяет имзаключить договор на более выгодных условиях, чем при простых переговорах содним контрагентом. В итоге происходит серьезный рост количества проводимыхторгов. Однако наряду с этим растет и число недовольных качеством ихпроведения, а следовательно, и итогами конкурсов.

Растет число судебных споров

В результате постепенно начинает формироваться исудебная практика, плюс к этому в последние годы очень существенными факторамистановятся правовая грамотность поставщиков, их желание и умение отстаиватьсвои интересы, готовность идти на локальный конфликт с тем, чтобы вынудить заказчикапроводить в будущем торги правильно, т. е. в соответствии с законодательством.

И неважно, что в рамках конкретного заказа отношения сзаказчиком могут обостриться. Зато в перспективе выгода от возможности честновыиграть последующие заказы (вместо передачи их "карманному"поставщику) становится для честного поставщика настолько весома, что он готовтратить время, силы и деньги для признания некорректно проведенных торговнедействительными. Мне приходилось встречаться с поставщиками, которые,"встав на ноги" сами, начинают проводить политику защиты (в т. ч.судебной) не только своих интересов, но других поставщиков от некорректныхорганизаторов торгов.

В итоге количество судебных споров, связанных спроведенными торгами, в последнее время очень резко увеличилось. А требованияФедерального закона от 21.07.05 № 94-ФЗ об обязательном проведении торгов(конкурсов и аукционов) субъектами РФ и муниципальными образованиями,безусловно, только усилят данную тенденцию.

Проблема применимого законодательства

Для решения конкретного дела в первую очередь требуетсяопределить, какими законами и иными нормативными правовыми актами регулируетсявид спорных торгов и каково их соответствие законодательству.

Если выявлено нарушение закона, суд должен указатьконкретные нормы и конкретные их нарушения. Так, например, в 2001 г. МинистерствоРФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТРРоссии) провело конкурс на получение права на наземное эфирноетелерадиовещание на основании "Положения о проведении конкурса..."(утв. постановлением Правительства РФ от 26.06.99 № 698). "М-Радио"предъявило иск к МПТР России о признании этого конкурса недействительным.Арбитражный суд первой инстанции согласился, что при проведении конкурса былонарушено указанное Положение и признал конкурс недействительным. Однакоарбитражный суд кассационной инстанции указал, что в решении суда первойинстанции не отмечено, нарушения каких конкретно норм Положения были допущеныответчиком. И в результате дело было возвращено на новое рассмотрение с требова­ниемчетко указать нарушения, по причине которых конкурс должен быть признаннедействительным (постановление ФАС Московского округа от 03.10.01 №КА-А40/5516-01).

Частным случаем проблемы применимого законодательстваоказывается вопрос: является ли оспариваемый договор государственнымконтрактом (и, соответственно, заказчик - государственным заказчиком) илиоспаривается обычный договор между юридическими лицами, поскольку при судебномобжаловании, в первую очередь, следует выяснить, какое именно законодательствоподлежит применению.

Например, в Читинской области был подан иск о взысканиипени за просрочку оплаты поставленной по госконтракту продукции. Но арбитражныйсуд отказал в удовлетворении иска, т. к. истец не представил доказательствапроведения конкурса по размещению заказа для государственных нужд. В связи счем был сделан вывод о том, что заключенный сторонами государственный контрактявляется "обыкновенным договором поставки"(постановление ФАСВосточно-Сибирского округа от 05.01.2000 № А78-1863-17/99-Ф02-2284/99-С2).

В другом деле суд указал, что ответчик (ГНИИ скоройпомощи им. И.И. Джанелидзе) не представил доказательств того, что он врассматриваемом соглашении выступал в качестве госзаказчика, не было указанияна это и в самом документе. Доказательств наличия бюджетного финансированияответчика для оплаты выполненных истцом работ также суду представлено не было.Это означает, что в данном случае функции государственного заказчика ответчику(как того требует действующее законодательство) не передавались. Потому и егодоводы о том, что между сторонами был заключен госконтракт, были признанысудом неубедительными (постановление ФАС Северо-Западного округа от 05.12.00 №А56-9236/00.

Бывает и наоборот, когда организатор конкурса,обладающий статусом федерального органа исполнительной власти, в конкретныхотношениях признан судом как "по существу выполняющий функции заказчика подрядных работдля государственных нужд" и в спорных отношениях фактически представляющийгосударство (постановление ФАС Московского округа от 15.06.00 № КГ-А40/2223-00).

Еще один немаловажный вопрос, который иногдаподнимается судом в рамках изучения порядка заключения государственногоконтракта, - это попытка установить, кто же именно "являетсягосударственным заказчиком по спорному контракту", когда возникаетсомнение в правильности его определения и привлечения в качестве ответчика.

Теперь рассмотрим, как арбитражные суды воспринимаютсамо понятие торгов и конкурса.

Извещение о проведении конкурса является публичной офертой

Как известно всем практикам, при проведении конкурсасначала готовится конкурсная документация, потом дается объявление,принимаются конкурсные предложения, из них выбирается наилучшее и с подавшимего участником заключается контракт.

Теоретически можно доказать, что извещение о проведенииконкурса является публичной офертой. В настоящее время суды также согласны стаким толкованием. Так, в одном из наиболее ранних дел о признании конкурсанедействительным его организатор утверждал, что он проводил подобиемаркетингового исследования, и никаких обязательств после публикации объявленияу него не возникло. Однако участник конкурса сумел доказать судам первой иапелляционной инстанции, что между организатором конкурса и лицами,приславшими заявки на участие в конкурсе, возникли правовые обязательственныеотношения, и в результате конкурс был признан недействительным (постановление ФАС Московского округа от 28.04.99 № КГ-А40/1110-99).

В другом деле истец обратился с исковым заявлением опризнании недействи­тельной сделки - извещения о проведении открытых торгов.При этом, поскольку суд первой инстанции ошибочно квалифицировал публикациюизвещения о торгах как подготовительный этап по организации и проведениюторгов, не имеющий признаков сделки, то федеральный арбитражный суд былвынужден разъяснить, что приглашение на участие в торгах любого, кто согласенна предложенные условия и отзовется на объявление, является публичной офертой(постановление ФАС Московского округа от 15.12.99 № КГ-А40/4076-99). Следствиемуказанного толкования является то, что после опубликования извещения иполучения предложений у организатора конкурса возникает обязанность рассмотретьэти предложения и выбрать победителя. А при уклонении победителя конкурса отвыполнения этих обязанностей участник конкурса вправе подать в суд иск обобязании совершения указанных действий.

Протокол о результатах конкурса имеет силу договора

Многие госзаказчики забывают, что помимопредусмотренных в Федеральном законе от 21.07.05 № 94-ФЗ протоколов, необходимоподписывать и двусторонний протокол о результатах конкурса между организаторомконкурса и его победителем, предусмотренный в ст. 448 ГК РФ и никем неотмененный для сферы госзакупок. Выбор победителя и подписание соответствующегопротокола означает, что между организатором конкурса и победителем возникаютопределенные права и обязанности. В большинстве случаев они заключаются во взаимнойобязанности по заключению договора. И в такой ситуации решение конкурсной комиссииоб аннулировании протокола, принятое без согласия победителя конкурса,"не можетявляться юридически значимым обстоятельством, прекращающим действиепротокола". Поэтому при отказе организатора конкурса от подписания договора, которыйпредусмотрен в протоколе, победитель может заявить иск о понуждении заключениятакого договора (постановление ФАС Московского округа от 27.01.04 №КГ-А40/11258-03).

Торги являются оспоримой сделкой

Впервые данный вывод сделан в п. 27 постановленияПленума ВАС РФ от 25.02.98 № 8 "О некоторых вопросах практики разрешенияспоров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", азатем многократно повторен федеральными арбитражными судами (постановления ФАСМосковского округа от 27.12.00 № КГ-А40/5832-00; ФАС Московского округа от13.06.00 № КА-А40/2192-00 и др.).

Основным и главнейшим следствием этого для практиковявляется то, что срок исковой давности по делам о признании конкурсов илиаукционов недействительными всегда составляет 1 год (п. 2 ст. 181 ГК РФ) иникак не больше. Например, данное заявление было сделано судом в ответ напопытку истца применить срок исковой давности в 10 лет, а также неоднократноповторено в иных делах (постановления ФАС Северо-Западного округа от 02.10.01 №А56-9002/01, ФАС Московского округа от 16.09.01 № КГ-А40/4236-01). При этомтипичными заблуждениями специалистов, проводящих конкурсы, является отсчетсрока исковой давности с момента вскрытия конвертов либо с момента выборапобедителя. Следует знать, что указанный 1 год начинает отсчитываться смомента, когда истец узнал или должен был узнать о нарушении своих прав (п. 2ст. 181 ГК РФ). Если же данный срок пропущен и нет возможности его юридическивосстановить, то истцу будет отказано в иске.

Подтверждением указанного положения является дело, покоторому был проведен закрытый конкурс с уведомлением о его проведении лишьодного участника. Протокол о выборе победителя был подписан 10.01.02, а зазащитой нарушенных прав прокурор обратился в арбитражный суд в 2005 г. Решениемарбитражного суда от 02.02.05 в удовлетворении исковых требований было отказанопо причине пропуска истцом годичного срока исковой давности, установленногост. 181 ГК РФ для исков о признании сделки недействительной. Апелляционнаяинстанция решение арбитражного суда оставила без изменения. В кассационной жеинстанции было установлено, что срок исковой давности по данному делу следуетисчислять не с даты подписания протокола о выборе победителя, а с даты, когдастороне стало известно об обстоятельствах, являющихся основанием для признаниясделки недействительной, а именно с даты, когда стало известно о проведенииконкурса - 01.04.04. Таким образом, неверная дата начала течения срока исковой давностимогла привести к принятию неправильного решения (постановление ФАССеверо-Западного округа от 22.06.05 № Ф04-3764/2005(12217-А27-37).

Основания признания конкурса недействительным

В настоящее время суды считают, что организаторконкурса должен действовать строго в соответствии с действующимзаконодательством, иными нормативными правовыми актами, а также с извещением,конкурсной документацией и, при наличии, с утвержденным Положением о проведенииконкурса. А потому при рассмотрении дел суды очень внимательно изучают вседетали процедуры проведения конкурса.

Был сделан общий вывод о том, что торги могут бытьпризнаны недействительными при установлении судом факта грубых нарушенийправил их проведения, а также таких нарушений, которые могли привести кнеправильному определению победителя (в частности, при незаконном отказе вучастии в конкурсе) (постановления ФАС Московского округа от 04.04.01 №КА-А40/1349-01 и ФАС Московского округа от 10.12.01 № КГ-А40/7047-01).Непредставление участнику конкурса полного пакета конкурсной документации,отсутствие критериев оценки конкурсных предложений участников повлеклонеправильное определение победителя конкурса. Указанные нарушения явилисьоснованием для признания проведенного конкурса недействительным по причиненарушения положений действующего законодательства (постановление ФАС Дальневосточногоокруга от 29.11.05 № Ф03-А04/05-1/3642).

Следует, однако, иметь в виду, что не любое нарушениепроцедуры приводит к признанию конкурса недействительным. Так, судом былоуказано, что ссылка истца на то, что вскрытие конвертов с предложениямиучастников конкурса без их участия повлекло ограничение его прав, приотсутствии иных нарушений может не рассматриваться как безусловное основание кпризнанию конкурса недействительным (постановление ФАС Московского округа от08.11.01 № КА-А41/6292-01). В другом деле суд тоже отказал в удовлетворениипретензий истца, указав, что подписание протокола о результатах конкурса не вдень его проведения, как того требует ст. 448 ГК РФ, не может служитьбезусловным основанием для признания результатов конкурса недействительными(постановление ФАС Московского округа от 13.08.02 № КГ-А40/5493-02). Вотношении иска к Министерству здравоохранения Московской области о признании недействительнымоткрытого конкурса суд отметил, что ведение одного протокола припредварительном отборе участников конкурса и проведении самого конкурса неявляется настолько существенным нарушением процедуры проведения конкурса,чтобы могло служить основанием для отмены его результатов (постановление ФАСМосковского округа от 21.05.03 № КГ-А40/2990-03).

Все вышеуказанное относится как к обычным торгам, так ик повторным. Никаких специальных правил для их проведения законодательством неустановлено (постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.12.99 №А44-1867/99-С12). Поэтому при нарушении требований ст. 448 ГК РФ повторныеторги и заключенный в результате их проведения договор признаютсянедействительными (постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.02.02 №4846).

Отметим, что несостоявшиеся торги не могут бытьпризнаны недействительными ввиду отсутствия предмета спора (постановление ФАССеверо-Западного округа от 20.02.01 № А56-23030/00).

Последствия признания конкурса недействительным

В соответствии с п. 2 ст. 449 ГК РФ признание торговнедействительными влечет и недействительность договора, заключенного с лицом,выигравшим торги (постановление ФАС Московского округа от 16.04.01 №КГ-А40/1597-01 и др.). При недействительности сделки каждая из сторон обязанавозвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратитьполученное в натуре (в т. ч. тогда, когда полученное выражается в пользованииимуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить егостоимость в деньгах, если иные последствия недействительности сделки непредусмотрены законом (п. 2 ст. 167 ГК РФ).

К примеру, по одному из дел федеральный арбитражный судпостановил применить двустороннюю реституцию в виде возврата предпринимателемгородскому Комитету по управлению имуществом имущественного комплекса по торговлеавтомобильным транспортом, полученного в аренду по договору, и обязать Комитетвозвратить предпринимателю денежные средства, полученные в качестве оплаты заправо заключения спорного договора аренды (постановление ФАСВосточно-Сибирского округа от 08.08.05 № А74-466/05-Ф02-3801/05-С2).Дополнительное требование о признании договора недействительным, при ужепризнанном факте недействительности торгов, несостоятельно (постановление ФАСМосковского округа от 02.08.05 № КГ-А40/6740-05).

С другой стороны, если итоги конкурса не были признанынедействительными, то нельзя говорить и о недействительности заключенного по ихрезультату договора. Данный вывод первоначально был сделан Федеральнымарбитражным судом Московского округа (постановление ФАС Московского округа от05.05.98 № КГ-А40/836-98), а позднее поддержан и ВАС РФ (постановлениеПрезидиума ВАС РФ от 07.12.99 № 5354/99). Поэтому, когда в дальнейшем истцыпробовали оспорить не торги, а лишь договор, заключенный по их результатам, судуказывал, что "до признания в судебном порядке торгов недействительнымине может быть признан недействительным и сам договор" (постановление ФАС Северо-Западногоокруга от 08.01.02 № А42-5237/01-14).

Однако бывает и так, что при признании торговнедействительными суд не разрешает вопрос о договоре купли-продажи,заключенного с победителем торгов и о применении соответствующих последствий,предусмотренных законом. В такой ситуации, по мнению Федерального арбитражногосуда Северо-Западного округа, само по себе признание торгов недействительнымине решает вопроса о восстановлении нарушенного права. Как результат делонаправляется на новое рассмотрение (постановление ФАС Северо-Западного округа от 28.01.02 № А42-5824/01-21).

Последствия недействительности договора, заключенногопо результатам конкурса, должны применяться только между сторонами договора(стоимость услуг организатора торгов не возвращается) (постановление ФАССеверо-Западного округа от 04.06.01 № А44-2887/99-С6).

Иск подается заинтересованным лицом

Основанием для признания торгов недействительнымиявляются одновременно как несоответствие законодательству, так и нарушениеинтересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующимтребованием. Поэтому при рассмотрении конкретного дела, возбужденного по искуодного из участников конкурса, суд должен оценивать допущенные нарушенияпорядка проведения этого конкурса лишь с точки зрения влияния таких нарушений на правазаявителя. А сам истец должен указать на такие нарушения, которые поставилиистца в худшие условия по сравнению с другими участниками конкурса и привели кутверждению победителем лица, не имеющего на это законных оснований (постановлениеФАС Северо-Западного округа от 30.04.02 № А05-5642/01-344/4).

Например, суд считает, что права участника конкурса ненарушаются, если решение о победителе конкурса принято по истечении 30 дней смомента его проведения либо был нарушен порядок согласования условий проведенияконкурса с рядом министерств.

В общем случае заинтересованными лицами, которые всоответствии с п. 1 ст. 449 ГК РФ имеют право заявлять иски о признании торговнедействительными, считаются лица, участвовавшие в торгах, либо лица, которымбыло отказано в участии в торгах. Если истец ни к одной из этих категорий неотносится, то суд, скорее всего, расценит это как отсутствие нарушений прав истцаи откажет в иске. В частности, даже если истец и занимался подготовкой заявки,но не подал ее, или опоздал с подачей, или подал заявку, но обоснованно не былдопущен к участию в конкурсе и при этом недопущение к конкурсу не оспаривалось,то он также не относится к участникам конкурса или лицам, которым было отказанов участии в конкурсе, и его права не нарушаются. Это означает, что даже при наличиисерьезных нарушений, которые в иной ситуации привели бы к признанию конкурсанедействительным, при отсутствии у истца формальной заинтересованности, этинарушения обычно все равно не являются достаточным основанием для признанияторгов недействительными.

Правда, бывают и исключения из этого правила. Например,судом было установлено, что поданная участником конкурса заявка была отклоненаконкурсной комиссией полностью правомерно. Вместе с тем при обжаловании этимучастником результатов конкурса были обнаружены достаточно серьезные (с точкизрения суда) нарушения, что позволило суду не отказывать истцу в иске, а рассмотретьдело по существу и "проверить соответствие оспариваемых торговдействующему закону, не ограничиваясь лишь проверкой обоснованности доводовкомиссии по отстранению истца от участия в конкурсе".

Читайте в следующих номерах журнала "Учет в учреждении"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      Рассылка

      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×