Если госуслуги передать в другие руки

1320
 Чагин К.
Автор: Чагин К.
Консультант по социальной политике Института экономики города
Традиционными поставщиками государственных и муниципальных услуг в рамках госзаданий являются бюджетные и автономные учреждения. Однако в последнее время в различных программных документах федерального уровня активно декларируется тема привлечения к оказанию таких услуг негосударственных и немуниципальных поставщиков. Опыт регионов свидетельствует, что делегирование полномочий поставщикам со стороны может привести к качественному результату.

Разбираемся в поставщиках

Существуют два подхода к определению термина «негосударственный (немуниципальный) поставщик». Согласно первому под ним подразумеваются исключительно некоммерческие организации, не являющиеся государственными (муниципальными) учреждениями, – автономные некоммерческие или общественные организации, фонды и т. д. Такой подход обусловлен стремлением привлекать негосударственных (немуниципальных) поставщиков к оказанию государственных и муниципальных услуг в рамках развития гражданского общества.

Второй подход опирается на экономическую точку зрения, согласно которой к данной категории могут быть отнесены поставщики любой организационно-правовой формы (за исключением государственных и муниципальных учреждений). В частности, коммерческие организации, предприниматели без образования юридического лица, просто физические лица.

Этот подход представляется более правильным, о нем и пойдет речь в данной статье.

Госзаказ

При применении механизма государственного (муниципального) заказа осуществляется прямое финансирование поставщиков услуги. Выбор наилучшего из них производится на конкурсной основе распорядителем бюджетных средств (далее – РБС), который выступает в роли заказчика. Сегодня этот механизм регулируется Федеральным законом 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». С 01.01.2014 вступает в силу Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В России механизм заказа на услуги, которые традиционно оказываются учреждениями госсектора, начал применяться с начала 2000-х гг.

Пример

В 2002–2005 гг. при консультационно-методической поддержке Института экономики города в Перми, Биробиджане, Магадане, Кирове, Владимире, Алтайском крае размещались муниципальные и государственные заказы на оказание социально-реабилитационных услуг для детей-инвалидов, социально-трудовую реабилитацию подростков группы риска, консультационные услуги для граждан пожилого возраста, социально-психологическую поддержку женщин, переживающих домашнее насилие, подготовку детей из малоимущих семей к начальной школе. Участниками размещения этих заказов были 11 некоммерческих общественных организаций, 37 муниципальных и государственных учреждений, одна коммерческая организация, а исполнителями стали 8 некоммерческих общественных организаций и 22 муниципальных и государственных учреждения. Суммы финансирования заказов составляли от 50 до 200 тыс. руб.

Нормативный документ

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р) отмечена необходимость привлечения негосударственных некоммерческих организаций на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг, нормативно-правового обеспечения предоставления услуг в сфере физической культуры и спорта за счет бюджетных средств негосударственными организациями, обеспечения равного доступа государственных и негосударственных организаций, предоставляющих качественные образовательные услуги, к государственному и муниципальному финансированию.

Аналогичная мысль высказана в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 13.06.2013. В.В. Путин подчеркивает важность развития конкурентной среды при размещении государственных и муниципальных заданий на конкурсной основе, в т. ч. с привлечением негосударственных организаций, необходимость снятия барьеров и ограничений, препятствующих доступу негосударственных организаций к оказанию государственных и муниципальных услуг.

Размещение перечисленных в примере заказов имело ограниченное распространение в пределах региона или муниципалитета. Вместе с тем в России имеется региональный опыт масштабного и системного перехода к применению механизма заказа. Например, в Тюменской области в 2006–2007 гг. заказ являлся одним из главных способов организации предоставления государственных и муниципальных услуг, пока не был вытеснен механизмом государственных и муниципальных автономных учреждений, получающих субсидии на выполнение государственных и муниципальных заданий.

В настоящий момент широкомасштабное применение механизма заказа при организации социального обслуживания населения отмечено в Пермском крае. Это социально-психологические и социально-правовые услуги малоимущим гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, услуги по дневному пребыванию граждан пожилого возраста, реабилитационные услуги для инвалидов, услуги социального такси и т. д. Практический интерес к реализации таких заказов проявляют как коммерческие поставщики, так и государственные (муниципальные) учреждения.

Что касается других отраслей социальной сферы, то здесь заслуживает внимание опыт администрации г. Перми по применению механизма муниципального заказа для закупки услуг дошкольного образования.

Вместе с тем механизм заказа обладает одним принципиальным недостатком – он не предполагает участия непосредственных потребителей услуг в выборе поставщика. В связи с этим в определенных случаях альтернативой может выступать другой механизм – целевая потребительская субсидия.

Целевые потребительские субсидии

Ключевой принцип целевых потребительских субсидий, в отличие от прямого финансирования поставщиков (сметное финансирование, предоставление субсидий на выполнение государственных или муниципальных заданий, государственный или муниципальный заказ), заключается в том, что финансовые средства бюджета направляются непосредственно потребителям (гражданам) и тем самым реализуется принцип «деньги следуют за потребителем». Особенностью субсидии является ее целевой характер. Она выдается потребителям таким образом, чтобы тот использовал ее только на получение конкретных товаров или услуг, а не на что-то иное.

Для этого применяются два способа.

Первый способ заключается в использовании современных банковских и электронных технологий и представляет собой перевод средств субсидии на специальный банковский счет потребителя в виде условно начисленных единиц, с которого он может произвести расчет за те или иные товары или услуги у определенных поставщиков. Немедленно после этого расчета орган, предоставляющий субсидии (РБС), перечисляет поставщику денежные средства в зависимости от количества реализованных условно начисленных единиц.

Этот способ достаточно прост в использовании, однако требует серьезных вложений для организации его применения (выпуск банковских карт, их обслуживание), а кроме того, необходимо наличие у поставщиков специальных терминалов для работы со смарт-картами.

Второй способ менее «технократичен» и основан на технологии социального ваучера. Здесь субсидия выдается потребителю не в качестве наличной или безналичной денежной выплаты, а в виде специального документа – ваучера (сертификата, талона), который имеет определенный денежный номинал и может обмениваться на конкретные услуги или товары у поставщиков.

По завершении определенного периода установленные РБС поставщики предъявляют ему полученные от потребителей ваучеры и согласно им получают оплату.

Запомнить

Круг поставщиков, у которых потребитель может приобрести товары или услуги, определяется органом, предоставляющим целевую потребительскую субсидию. Инструментом оплаты может выступать банковская смарт-карта, которая «прокатывается» через установленный у поставщика терминал.

Очевидно, что в современных российских условиях в силу привычки к «бумажной» работе и слабого развития электронных систем второй способ предоставления целевых потребительских субсидий (социальный ваучер) имеет большую практическую перспективу. С развитием электронных технологий (в частности, с распространением системы платежей банковскими картами) будет востребован первый способ. Сегодня он применяется в некоторых крупных российских городах в форме социальных карт.

Существует и еще один способ субсидирования, когда субсидия формально не является потребительской, т. е. не выдается потребителю, а перечисляется поставщику, если он окажет определенную услугу и подтвердит это в установленном порядке распорядителю бюджетных средств. Такой способ реализуется в соответствии с положениями бюджетного законодательства о предоставлении субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам, которые являются производителями товаров, работ и услуг (ст. 78 Бюджетного кодекса РФ).

Следует отметить, что из числа юридических лиц здесь исключаются государственные и муниципальные учреждения, что делает этот способ не совсем чистым с точки зрения идеологии механизма целевой потребительской субсидии, т. к. потребитель изначально ограничивается в своем выборе из-за организационно-правовой формы поставщика услуг. Данный способ можно назвать квазипотребительской субсидией.

Плюсы субсидий

В части повышения эффективности социальной политики применение механизма целевых потребительских субсидий обеспечивает такие выгоды: 1 Баланс целевого назначения субсидии и свободы потребительского выбора гражданина. С одной стороны, получатель целевой потребительской субсидии может потратить ее только на целевые товары или услуги, определенные РБС. С другой – он может самостоятельно выбрать конкретного поставщика товаров или услуг в соответствии с их конкурентными свойствами, а также в зависимости от своих индивидуальных предпочтений, возможностей и ограничений.
2 Возможность контроля качества работы поставщиков со стороны распорядителя бюджетных средств.

Запомнить

Потребитель имеет возможность комбинировать средства субсидии и свои собственные средства для получения услуги или товара более высокого качества или в большем объеме, оставаясь при этом в «целевом поле».

Чтобы стать обладателем права «отоваривать» ваучеры или получать средства целевых потребительских субсидий иным образом, поставщик должен пройти процедуру отбора, в ходе которой подтвердить свое соответствие требованиям, определенным РБС (например, наличие лицензии, квалификация персонала). Это позволяет РБС быть уверенным в том, что бюджетные деньги будут использованы для покупки услуги или товара надлежащего качества.

Следует отметить, что процедура отбора нужна не только РБС, но и клиентам, и поставщикам. Клиентам она позволяет обходить стороной тех поставщиков, которые по разным причинам не имеют желания обслуживать данную клиентскую группу или работать на условиях ваучерной программы. Поставщикам получаемая в ходе процедуры отбора «авторизация» предоставляет со стороны РБС договорные гарантии оплаты услуг (товаров).

3 Расходование бюджетных средств только по факту оказания услуги или отпуска товара потребителю.

Этим механизм целевой потребительской субсидии отличается от механизмов прямого финансирования поставщиков, где расходование средств может происходить до обращения клиента к поставщику (например, предоплата при государственном (муниципальном) заказе) или вообще независимо от того, обращались клиенты за услугами или нет (при сметном финансировании казенных учреждений).

4 Развитие конкуренции между поставщиками и увеличение их числа. При отборе поставщиков их количество не ограничивается. Это означает, что любой поставщик, подавший заявку на участие в программе целевых потребительских субсидий и отвечающий установленным требованиям, получает право участвовать в программе. Никакого выбора «самого правильного поставщика», как в механизме заказа, здесь не происходит.

По сравнению с госзаказом процедура получения поставщиком этого права является упрощенной – от него лишь требуется заявить о своем желании участвовать в программе и подтвердить соответствие требованиям.

Поставщики имеют возможность получить это право не только в момент запуска программы, но и присоединиться к участию в ней позднее – уже в ходе ее реализации.

Все это обеспечивает минимальные издержки как существующих, так и вновь образующихся поставщиков при входе в программы целевых потребительских субсидий, стимулирует увеличение их количества, тем самым повышает конкуренцию и предлагает получателям субсидий больший потребительский выбор.

5 Прозрачность расходования бюджетных средств и снижение коррупционных рисков. Принцип «деньги следуют за потребителем» гарантирует их целевую направленность.

Зарубежный опыт

Механизм целевой потребительской субсидии широко применяется за рубежом. Например, в США с ее помощью много лет реализовывалась Программа продовольственных талонов (Food Stamps). Малоимущим гражданам предоставлялись специальные талоны (социальные ваучеры), по которым они могли приобретать продукты питания из установленного списка магазинов (на дверях таких магазинов наклеивался специальный знак). Сейчас эта программа утратила ваучерный характер и действует через платежные банковские смарт-карты.

Практика субсидирования

Функционирование и практические выгоды применения механизма целевой потребительской субсидии рассмотрим на примере г. Арзамаса, где данная технология работает в настоящее время, выступая в роли альтернативного подхода к решению актуальной российской проблемы нехватки мест в детских садах.

Запомнить

На интерес к программе целевых потребительских субсидий со стороны поставщиков и привлекательность ее для клиентов во многом влияют текущие затраты бюджета на оказание услуги и платежеспособность клиентской группы.

Родителям детей в возрасте 2–4 лет, стоящих в очереди на место в детском саду, предлагается принять участие в программе целевых потребительских субсидий на оплату услуг по присмотру и уходу за детьми дошкольного возраста. Ежемесячно они могут получать сертификат (ваучер), денежный номинал которого равен среднему размеру месячных затрат бюджета города на содержание одного ребенка в муниципальном детском дошкольном учреждении. В 2006 г. он составлял 1200 руб., а в 2013 г. – 5000 руб.

Сертификат можно использовать для оплаты услуг поставщиков, комбинируя средства субсидии с собственными средствами. Поставщиками услуг могут стать любые юридические лица и частные предприниматели, которые отвечают требованиям городской администрации, в т. ч.:

  • наличие у воспитателей (нянь) педагогического образования;
  • отсутствие у воспитателей (нянь) инфекционных заболеваний;
  • наличие соответствующего помещения для оказания услуги и т. д.

Перевод поставщикам средств субсидий клиентов производится ежемесячно. Одномоментно в программе участвуют 20–30 детей и 10–15 поставщиков (частные няни, коммерческие и некоммерческие организации). Количество детей постоянно меняется – часть из них покидает программу в связи с устройством в детский сад или с достижением пятилетнего возраста, вместе с тем появляются и новые потребители. Также меняется и число поставщиков услуг – в начале действия программы в ней участвовали только двое – частная няня и некоммерческая организация. Несколько частных нянь по личным причинам прекратили участие в программе.

Потребителями услуг стали более 200 детей, из которых основная часть по мере движения очереди поступила в муниципальные детские сады. Общий объем бюджетных средств, выделенных на предоставление субсидий за весь период реализации программы, составил порядка 3,5 млн руб.

Несмотря на небольшой масштаб программы, ее пример наглядно демонстрирует, что механизм целевой потребительской субсидии в виде социальных ваучеров может, во-первых, реально решать проблемы родителей с устройством ребенка в детский сад, а во-вторых, содействовать увеличению на территории числа поставщиков дефицитной услуги без капитальных затрат. В условиях когда муниципальный бюджет не может выделить достаточно средств на строительство новых детских садов, эта технология может быть востребованной. Кроме того, в сфере дошкольного образования данная технология обеспечивает гибкость в управлении бюджетными ресурсами при изменении спроса на услуги в силу демографических причин.

Механизм целевой потребительской субсидии в виде социальных ваучеров в г. Арзамасе был призван в числе прочего содействовать появлению новых поставщиков услуг по присмотру и уходу за детьми дошкольного возраста, и эта цель была достигнута. То есть арзамасский опыт свидетельствует, что субсидирование способствует развитию рынка поставщиков.

Одной из причин небольшого масштаба арзамасской программы является неинтересный для поставщиков номинал социального ваучера, обусловленный низкими бюджетными затратами на содержание сети муниципальных детских садов. При этом низкий уровень доходов (платежеспособность населения) не позволяет родителям доплачивать частным няням, а также снижает для них привлекательность выхода на работу при вступлении в ваучерную программу (существенная часть заработной платы уходит на доплату няне).

В целом механизм целевой потребительской субсидии является перспективным способом организации предоставления государственных и муниципальных услуг. В 2012 г. по заказу Минэкономразвития России Институт экономики города разработал методические рекомендации по применению данного механизма – в настоящий момент они размещены на интернет-сайте министерства (http://www.economy.gov.ru).

Российская ваучеризация

Впервые в России технология социальных ваучеров начала применяться с 2005 г. – в г. Владимире с ее использованием организовывалось горячее питание для одиноких и малоимущих граждан пожилого возраста. Известен опыт применения механизма целевой потребительской субсидии в виде социальных ваучеров для предоставления банных и парикмахерских услуг (г. Уссурийск Приморского края), а также для организации социального обслуживания на дому граждан пожилого возраста и инвалидов (Пермский край и Кировская область).



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...






Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогут составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль