Негосударственным поставщикам здесь не место?

1361
 Чагин К.
Автор: Чагин К.
Консультант по социальной политике Института экономики города
Одна из целей проводимой сегодня бюджетной реформы – повышение качества государственных (муниципальных) услуг (работ). В частности, через усиление конкуренции как внутри бюджетной сети, так и между учреждениями госсектора и негосударственными поставщиками. Каким образом можно делегировать полномочия по оказанию госуслуг поставщикам «со стороны», мы уже рассказывали на страницах нашего журнала. В данной статье речь пойдет об условиях, при которых создание конкурентной среды оправданно, о возможных проблемах, а также о том, что необходимо учесть при планировании бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Перечень условий

Для того чтобы привлекать негосударственных (немуниципальных) поставщиков к оказанию государственных (муниципальных) услуг (работ), необходимо выполнение следующих условий:

  • наличие практической значимости такого привлечения;
  • наличие бюджетных ресурсов, которые могли бы быть направлены на финансирование оказания услуг этими поставщиками;
  • наличие негосударственных и немуниципальных поставщиков, заинтересованных в оказании государственной (муниципальной) услуги (работы) и готовых ее предоставлять (выполнять);
  • отсутствие барьеров в нормативно-правовой базе.

Рассмотрим предметно эти условия и связанные с ними проблемы.

Практическая значимость

Практическая значимость применения механизмов привлечения негосударственных и немуниципальных поставщиков возникает в случае, если это может 1 повысить объем, качество и эффективность услуги для потребителей при сохранении существующего уровня ее финансирования;
2 снизить бюджетные затраты на оказание услуги при сохранении уровня ее объема, качества и эффективности.

Пример

Услугу сурдоперевода для лиц с ограниченным слухом оказывает за счет бюджетных средств государственное учреждение социального обслуживания. При этом существует общественная организация, которая за аналогичный объем денежных средств может предоставить услугу в большем объеме, более лучшего качества или на более удобных для потребителей условиях. В данной ситуации практическая значимость применения механизма, который даст возможность этой организации претендовать на оказание услуги за счет бюджетных средств, очевидна.

Также практическая значимость может иметь место в случае, когда в ответ на неудовлетворенный спрос на услугу распорядитель бюджетных средств (далее – РБС) планирует увеличить объем ее финансирования.

Оправданно такое «расточительство» лишь с целью повышения качества и эффективности услуги.

Пример

Объема услуги сурдоперевода, оказываемой учреждением соцобслуживания, не достаточно для того, чтобы удовлетворить существующий спрос. В данной ситуации можно направить дополнительные бюджетные средства на увеличение мощности учреждения (усилить кадровый состав, закупить оборудование, открыть новый филиал и т. п.).

Однако наиболее верным управленческим решением представляется привлечение негосударственных поставщиков, которые наравне с госучреждением будут оказывать эту дефицитную услугу на выгодных для бюджета и потребителей условиях. Поставщики в данном случае заинтересованы в стабильном поступлении бюджетных средств, а РБС – в оперативном решении проблемы неудовлетворенности спроса.

Практическая значимость привлечения негосударственных (немуниципальных) поставщиков может быть ощутима при внедрении на территории субъекта РФ (муниципального образования) новой, никогда не предоставлявшейся услуги. Заплатить готовому исполнителю подчас намного дешевле, чем организовывать услугу с нуля. К тому же качество услуги опытного поставщика всегда будет выше, чем у новичка.

Таким образом, при принятии управленческого решения по привлечению поставщиков «со стороны» следует опираться на элементарные экономические расчеты и поиск наиболее выгодного для государства и потребителя результата. Однако на практике очень часто присутствует формальный подход к данной процедуре, а «чужих» поставщиков приглашают просто потому, что это… прогрессивно. Другими словами, осуществляется их привлечение ради привлечения.

Иногда ситуация доходит до абсурда: все привилегии при выборе исполнителя услуги отдаются негосударственным и немуниципальным поставщикам. А учреждениям госсектора создаются искусственные барьеры для участия в процедурах закупки услуг (работ). Например, руководители учреждений получают устное распоряжение от учредителей (органов власти) не участвовать в конкурсах или запросах котировок.

Запомнить

С целью привлечения негосударственных (немуниципальных) поставщиков учреждения госсектора могут искусственно отстраняться от участия в процедурах закупки услуг (работ). Данная мера является незаконной.

Встречаются случаи, когда учредители «изымают» у учреждений клиентов и бюджетные ресурсы (например, при социально-бытовом обслуживании на дому), чтобы передать их на обслуживание выигравшему конкурс или запрос котировок негосударственному поставщику. При этом нет четких обоснований, чем от такой перемены станет лучше потребителям услуги.

Таким образом, формально на первом плане находятся услуга и получающий ее потребитель, поскольку используются механизмы, предусматривающие конкуренцию равных в правах поставщиков, а фактически имеет место «монополизм наоборот».

Подобные ситуации очень вредны, поскольку они дискредитируют саму идею привлечения негосударственных (немуниципальных) поставщиков к оказанию государственных (муниципальных) услуг. В связи с этим при формировании отчетности органов государственной власти и местного самоуправления целесообразнее использовать показатель не «количество (доля) негосударственных (немуниципальных) поставщиков, оказывающих государственные (муниципальные) услуги», а «объем (доля) бюджетных средств, предназначенных на оказание государственных (муниципальных) услуг, расходуемых с применением механизмов, обеспечивающих конкуренцию поставщиков различных организационно-правовых форм».

Это будет мотивировать органы власти не гнаться за количеством сторонних поставщиков, а обеспечивать за счет применения механизмов конкуренции необходимые объемы, качество и эффективность услуг.

Наличие ресурсов

Для применения механизмов привлечения сторонних поставщиков в бюджетах регионов и муниципалитетов должны быть запланированы соответствующие средства. Но в настоящее время бюджетные средства, выделяемые на оказание госуслуг, закреплены за учреждениями госсектора через механизм сметного финансирования (казенные учреждения) и механизм субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий (автономные, бюджетные учреждения).

Других средств, которые можно было бы использовать для развития конкуренции среди поставщиков услуг (работ), может не быть вовсе, либо их объем не позволит организовать полноценную работу в данном направлении.

Пожалуй, самая трудно решаемая системная проблема из всех тех, которые препятствуют широкому привлечению негосударственных (немуниципальных) поставщиков к предоставлению государственных (муниципальных) услуг – сформировать реальный рынок услуг, не допустив ситуации, когда старая система слома на, а новая не создана.

Наличие поставщиков

Для привлечения негосударственных поставщиков необходимо как минимум их наличие. А также их готовность оказывать услуги на должном уровне. Однако, как показывает практика, в редких случаях эти поставщики обладают необходимой инфраструктурой, оборудованием и кадрами, чтобы составить конкуренцию учреждениям госсектора.

Вместе с тем данное обстоятельство не может служить оправданием для отказа от их услуг, поскольку пока бюджетные ресурсы не станут доступны для негосударственных (немуниципальных) поставщиков, не будет и экономического стимула для их развития.

Нормативный документ

В Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» реализован принцип обеспечения конкуренции. Согласно ст. 8 контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Запомнить

Важно создать условия для реальной конкуренции, в т. ч. посредством открытия доступа к бюджетным ресурсам поставщикам всех организационно-правовых форм: учреждениям госсектора, коммерческим, общественным организациям и т. д. Это станет самым действенным мотивом для участия негосударственных поставщиков в системе оказания государственных услуг.

Большое значение имеет системность, последовательность и долгосрочность действий органов власти по применению механизмов, обеспечивающих конкуренцию на рынке услуг. Если такие действия будут носить характер краткосрочных экспериментов или, более того, выглядеть как конъюнктурные «потешные игры», то они не смогут привести к появлению здоровой конкурентной среды поставщиков.

С другой стороны, и сами поставщики должны понимать, что если органы власти так и не дождутся от них заинтересованности и готовности к оказанию услуг, то этот без преувеличения большой бюджетный ресурс, способный сыграть значительную роль в их функционировании и развитии, так им и не достанется.

Нормативно-правовые барьеры

Существующая нормативная правовая база создавалась в период, когда не предполагалось привлечение негосударственных и немуниципальных поставщиков к оказанию государственных и муниципальных услуг. Поэтому в ней содержится много ограничений для такого рода действий.

Это касается документов разного уровня – от конституционного закона до региональных и местных актов.

Пример

В Конституции РФ присутствует положение, которое гарантирует гражданам бесплатное образование только в муниципальных и государственных образовательных учреждениях (ст. 43), а в Федеральном законе от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» социальное обслуживание гарантируется гражданам только в государственной системе соцслужб (ч. 1 ст. 7).

Конечно, эти ограничения не содержат запрета осуществлять закупку той или иной услуги у негосударственного или немуниципального поставщика. Однако они могут означать, что если, например, по итогам конкурса госзаказа поставщиком услуг начального профессионального образования в регионе станет негосударственный поставщик, то тем самым будут нарушены конституционные права граждан, проживающих здесь.

А поэтому граждане смогут потребовать предоставления им услуги именно в государственном образовательном учреждении. В этой связи правильнее было бы гарантировать гражданам получение определенной услуги как таковой, независимо от того, поставщик какой организационноправовой формы ее предоставляет.

В Бюджетном кодексе РФ понятие «государственные (муниципальные) услуги» определяется как услуги, оказываемые органами государственной власти (местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами» (ст. 6). Такая формулировка, во-первых, не допускает до оказания государственных услуг физических лиц и предпринимателей без образования юридического лица и, во-вторых, ограничивает привлечение «иных юридических лиц» только случаями, установленными федеральными законами.

Характерным примером барьеров могут служить перечни государственных и муниципальных услуг (работ) субъектов РФ и муниципалитетов. Нередко в этих перечнях единственно возможными поставщиками услуг называются государственные и муниципальные учреждения. Следовательно, привлечь негосударственных и немуниципальных поставщиков становится невозможно.

Следует отметить, что за последние годы была проведена серьезная работа по устранению в федеральном законодательстве различных барьеров для привлечения негосударственных и немуниципальных поставщиков к оказанию услуг (работ). В частности, устранена ситуация, при которой от уплаты НДС при осуществлении социального обслуживания освобождались только учреждения госсектора.

В новом Федеральном законе от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» больше нет норм о том, что оказание медпомощи гражданам гарантируется только в государственной и муниципальной системах здравоохранения.

Однако стоит признать, что работа по соответствующей ревизии федеральных нормативных правовых актов еще не закончена, а на региональном и местном уровне еще и не начиналась.

Конкурировать не с кем?

Проблема с привлечением частных поставщиков к оказанию государственных (муниципальных) услуг заключается не только в организации взаимодействия с ними и создании механизма их бюджетного финансирования. Сегодня в большинстве территорий в России фактически отсутствует рынок частных поставщиков услуг в социальной сфере. Развитие такого рынка также является одной из задач государства по реформированию системы предоставления государственных (муниципальных) услуг и преобразованию бюджетной сети.

Читайте в следующих номерах журнала "Учет в учреждении"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      Рассылка

      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×