Деятельность на перспективу: что мешает регионам

1712
 Чагин К.
Автор: Чагин К.
Консультант по социальной политике Института экономики города
Одной из проблем сегодняшнего времени Президент России Владимир Путин отметил нерешенность задачи перехода к долгосрочному бюджетному планированию. В Бюджетном послании он, в частности, отметил, что «основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах…» Из этого следует, что представители всех уровней бюджета должны научиться планированию на перспективу. Но так ли все просто в реальной ситуации?

План на три года

Согласно ч. 3 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) государственное (муниципальное) задание федеральным учреждениям, учреждениям субъекта РФ и муниципального образования формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) учреждениями в качестве основных видов деятельности. Порядок формирования заданий принимают соответственно Правительство РФ, высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ, местная администрация муниципального образования. Задания устанавливаются на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет при утверждении бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

План финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения (далее – план ФХД), где фиксируются доходы и расходы, также составляется: 1 на финансовый год, если закон (решение) о бюджете утверждается на один финансовый год;
2 на финансовый год и плановый период, если закон (решение) о бюджете утверждается на очередной финансовый год и плановый период.

Под «натиском» федеральных министерств в регионах все активнее внедряется практика утверждения бюджетов на срок до трех лет. А значит, возникает необходимость долгосрочного планирования показателей и таких документов, как госзадание и план ФХД. При этом возникает ряд серьезных проблем.

Основные проблемы

Первая проблема заключается в том, что бюджеты утверждаются в конце года и у учреждений остается мало времени на то, чтобы осуществить необходимое планирование и войти в новый год с утвержденными заданием и планом ФХД.

Вторая проблема состоит в практических противоречиях бюджетного планирования. Согласно букве бюджетного законодательства именно показатели задания должны использоваться (ч. 2 ст. 69.2 и ч. 3 ст. 174.2 БК РФ): 1 при формировании проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ);
2 при составлении бюджетной сметы казенного учреждения;
3 для определения объема субсидий на выполнение задания бюджетным или автономным учреждением.

Однако на практике все зачастую происходит наоборот – сначала определяется размер бюджетных ассигнований, а уже потом под него «подгоняются» показатели заданий.

Суть третьей проблемы – в сложностях прогнозирования как возможностей бюджетных и автономных учреждений по оказанию государственных или муниципальных услуг (выполнению работ), так и в спросе на них.

Главный фактор, влияющий на определение возможностей учреждения – это, конечно же, планируемый объем финансового обеспечения как на текущие нужды, так и на капитальные затраты. При этом от вложений в капитальные затраты напрямую зависит мощность учреждения.

Запомнить

Ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг (работ) формируются в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями, утвержденными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Пример 1

От того, будет или нет проведен капитальный ремонт находящегося в предаварийном состоянии жилого корпуса дома-интерната для престарелых и инвалидов, зависит, сможет ли учреждение в перспективе осуществлять стационарное обслуживание клиентской группы в том или ином объеме.

Нормативный документ

Согласно ст. 21 проекта Федерального закона № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании» долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации разрабатывается каждые 6 лет и содержит прогноз основных характеристик бюджетов бюджетной системы РФ на долгосрочный период, определение приоритетных направлений бюджетной политики на долгосрочную перспективу, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития, предельные уровни прогнозных расходов на госпрограммы РФ, оценку бюджетных рисков и механизмы их минимизации.

Согласно ст. 22 этого же документа стратегия регионального развития содержит оценку его современного состояния и анализ ведущих факторов; основные вызовы и проблемы, цели и показатели достижения целей развития; сценарные варианты реализации стратегии с выделением базового сценария; основные территориальные приоритеты, направления и механизмы реализации стратегии, а также систему ее контроля и оценки эффективности.

Также на возможности учреждения может влиять и такой фактор, как уровень цен на услуги и потенциальная платежеспособность населения в случае, если все услуги или их часть оказываются на платной основе. А получаемые средства играют заметную роль в обеспечении функционирования учреждения. Очевидно, что при снижении платежеспособности клиентов по каким-то внешним причинам (например, резкое падение доходов населения из-за закрытия градообразующего предприятия – работодателя) учреждение уже не сможет получать достаточно средств на то, чтобы быть способным оказывать услуги в прежнем объеме. То же самое ждет его при повышении цены на платные услуги до уровня, когда имеющаяся платежеспособность населения станет недостаточной.

Динамика спроса на услуги государственных и муниципальных учреждений может определяться в первую очередь изменениями в демографической ситуации.

Пример 2

В отношении детских образовательных учреждений изменение в демографии означает снижение численности детского населения. В отношении учреждений социального обслуживания – численности пожилого населения, инвалидов; учреждений высшего профессионального образования – численности молодежи и т. д.

На спрос может влиять и платежеспособность клиентских групп, о чем говорилось выше, и степень привлекательности самой услуги.

Пример 3

С развитием доступа населения к книгам и периодическим изданиям в электронном виде спрос на услуги библиотек может снижаться.

Как выйти из ситуации

В целом основой для планирования показателей деятельности государственных и муниципальных учреждений призван быть прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального района (городского округа), однако качество и обоснованность этих документов нередко оставляет желать лучшего.

На практике в связи с различными сложностями в планировании показателей заданий, а также в финансовом планировании зачастую применяется подход, при котором значения показателей на плановый период устанавливаются в таких же значениях, что и на очередной финансовый год, или с незначительным превышением – как бы для того, чтобы продемонстрировать в плановых показателях какой-то рост.

Ситуация осложняется тем, что оценка потребности в государственных и муниципальных услугах и работах не определена в федеральном законодательстве как отдельная обязательная процедура при формировании заданий. В порядках их формирования, устанавливаемых Правительством РФ, высшим исполнительным органом госвласти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования эта процедура где-то предусматривается, а где-то нет. Например, в федеральных правилах формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений (а именно с него многие регионы и муниципалитеты переписали свои аналогичные порядки) никакого упоминания об оценке потребности в услугах или работах не встречается.

Нормативный документ

Согласно Бюджетному посланию Президента РФ Федеральному Собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» параметры прогноза социально-экономического развития и проекта федерального бюджета на трехлетний период должны быть составной частью соответствующих прогнозов на долгосрочную перспективу.

Однако даже если в каких-то региональных или муниципальных нормативных правовых актах такая оценка и предусматривается, то она крайне редко осуществляется с применением формализованных методик. Проведение такой оценки сильно зависит от различных субъективных факторов (например, от мнения того или иного сотрудника) и может основываться на некорректных методических подходах (например, простой привязке объема потребности к мощности того или иного учреждения).

Также отсутствие такой оценки ведет к отсутствию документально зафиксированной и обоснованной информации о реальной потребности в услугах или работах, которая фактически может быть ниже или выше плановых объемных показателей.

Решить данную проблему и поможет происходящий в настоящий момент переход к составлению бюджета на основе государственных и муниципальных программ (ч. 2 ст. 172 БК РФ).

Включение в программы той деятельности, которая осуществляется в рамках заданий, сам статус задания как элемента программы должен заставить более тщательно подходить к долгосрочному планированию и обоснованию его показателей. А также – на основе заданий – показателей планов ФХД. Хотя в конечном итоге все будет зависеть от того, насколько качественно в действительности будут разрабатываться сами государственные и муниципальные программы.

Отметим, что порядок принятия решений о разработке госпрограмм РФ, субъекта РФ, муниципальных образований, их формирования и реализации устанавливается соответственно с нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации. На это указывает абзац третий ч. 1 ст. 179 БК РФ.

Запомнить

Согласно изменениям, внесенными в БК РФ Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ, начиная с 2014 г. федеральный бюджет должен стать программным (бюджет на 2014 г. и плановый период 2015–2016 гг.). При этом субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлено право выбора: переходить вслед за федеральным центром на программную структуру бюджета начиная со следующего года, либо пока сохранять традиционные функционально-отраслевые бюджеты.

мнение специалиста

Дмитрий Жигалов,
старший консультант компании ПАКК

Помимо реформирования самой бюджетной сети, актуальным остается вопрос более высокого уровня: на какие цели и задачи, ради достижения каких результатов выделяются бюджетные средства и как они служат исполнению полномочий соответствующего уровня власти и реализации долгосрочных приоритетов государственной (муниципальной) политики? Иными словами, на уровне расходов ведомств по-прежнему необходим инструмент увязки стратегического и бюджетного планирования, обеспечивающий согласованность поставленных целей и реальных бюджетных возможностей. То есть распределения бюджетных средств с учетом и в зависимости от достижения конкретных целей в соответствии с приоритетами политики.

Читайте в следующих номерах журнала "Учет в учреждении"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      Рассылка

      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×