Бюджетные меры принуждения - это не наказание

2428
 Козлов М.А.
Начальник юридического отдела, член Ассоциации юристов России, г.Москва
С некоторых пор в Бюджетном кодексе РФ появилось новое понятие – бюджетные меры принуждения. Как и ряд других нововведений, внесённых Законом № 252-ФЗ, они призваны упорядочить государственный и муниципальный контроль за соблюдением бюджетного законодательства. Однако, каким образом это будет осуществляться на практике, ясно далеко не всем участникам бюджетного процесса. Попробуем разобраться в правовых основаниях применения мер принуждения: за что, как и кого могут «наказать».

Закон есть, но как его применить?

Напомним, что благодаря Закону № 252-ФЗ Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ) претерпел, в частности, такие изменения: 1) название части четвёртой приведено в редакции: «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения» (ранее – «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации»);
2) утратила силу глава 28, устанавливавшая понятие нарушения бюджетного законодательства, а также перечень мер за это, основания и порядок их применения;
3) часть четвёртая дополнена главами 29, 30 о бюджетных нарушениях и бюджетных мерах принуждения.

Данные новации стали следствием реализации государственной программы РФ «Управление государственными финансами» (утв. распоряжением Правительства РФ от 04.03.2013 № 293-р), которая была разработана в целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышения качества управления госфинансами.

На сегодняшний день основной проблемой, связанной с реализацией Закона № 252-ФЗ, является отсутствие подзаконных нормативных правовых актов, разъясняющих и дополняющих его положения.

Вероятно, по этой причине, а также в связи с многочисленными запросами государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления Минфин России был вынужден письмом от 07.11.2013 № 02-10-010/47612 (далее – Письмо № 02-10-010/47612) направить разъяснения, касающиеся применения бюджетных мер принуждения. Проанализируем данное письмо, а также ряд других документов финансового ведомства.

За что полагаются меры принуждения

Прежде всего разберёмся, за какие «грехи» могут применить меры принуждения, т. е. что является бюджетным нарушением. Согласно ст. 306.1 БК РФ под этим термином подразумевается совершённое в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя (распорядителя, получателя) бюджетных средств (далее – ГРБС, РБС, ПБС), главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Одним из самых «тяжких» таких нарушений признаётся нецелевое расходование бюджетных средств.

За совершение бюджетного нарушения главой 30 БК РФ и предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (далее – БМП). Что же они собой представляют?

По общему правилу, под государственным принуждением понимается воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. Меры принуждения принято подразделять на:

  • карательные (штрафные), признаваемые мерами юридической ответственности (уголовные, административные, дисциплинарные);
  • правовосстановительные (гражданско-правовые, финансово-правовые и т. п.), направленные на восстановление нормального состояния правоотношений путём побуждения субъектов права к исполнению обязанностей, возложенных на них нормами права, и применяемые независимо от того, совершило ли лицо правонарушение, без учёта его вины.

Таким образом, БМП относятся к правовосстановительным мерам, не имеющим характера наказания.

Подтверждение сказанному содержится в нормах п. 3 ст. 306.1 и п. 7 ст. 306.2 БК РФ, согласно которым наряду с применением БМП используются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ. То есть, если бюджетное нарушение содержит признаки административного правонарушения либо преступления, нарушитель может быть также привлечен к административной или уголовной ответственности.

Пример 1

Нецелевое расходование бюджетных средств в крупном размере влечёт наступление уголовной ответственности согласно ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ.

Кроме того, применение к участнику бюджетного процесса, совершившему бюджетное нарушение, БМП не освобождает его от обязанностей по устранению данного нарушения (п. 3 ст. 306.2 БК РФ).

Пункт 2 ст. 306.2 БК РФ приводит закрытый перечень БМП, в который включены:

  • бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы РФ;
  • бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы РФ;
  • бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
  • приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
  • передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий ГРБС, РБС, ПБС.

Виды бюджетных нарушений, за которые применяются указанные БМП, приведены в главе 30 БК РФ. Представим их в виде таблицы.

Таблица

Бюджетные нарушения и меры принуждения за их совершение

Установление видов бюджетных нарушений и БМП, а также определение оснований и порядка их применения, отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (абз. 26 ст. 7 БК РФ).

Круг субъектов, в отношении которых могут быть применены БМП, определён п. 2 ст. 306.2 БК РФ и включает в себя финансовые органы, ГРБС, РБС, ПБС, главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Особо «отличившихся» привлекут по КоАП РФ

Стоит отметить, что ст. 2 Закона № 252-ФЗ существенно уточнены имеющиеся и введены новые составы административных правонарушений в сфере бюджетного законодательства в Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Сделано это прежде всего с целью установления административных наказаний за все виды нарушений бюджетного законодательства (реализация принципа неотвратимости наказания). Как указывают разработчики законопроекта, лишь в отношении трёх оснований применения мер принуждения, предусмотренных БК РФ, были установлены санкции в КоАП РФ. В ряде случаев это приводило к фактической безнаказанности нарушителя.

Таким образом, за некоторые виды несоблюдения бюджетного законодательства, помимо применения БМП, нарушитель может быть привлечён к административной ответственности.

Пример 2

Невозврат бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу, влечёт не только применение меры принуждения, предусмотренной ст. 306.5 БК РФ, но и наложение административного штрафа (ст. 15.15 КоАП РФ).

Кроме того, установленные в 2002 г. незначительные размеры административных штрафов, налагаемые за административные правонарушения в бюджетной сфере, были неадекватны совершённым правонарушениям.

Они не реализовывали свою предупредительную функцию и не являлись эффективной мерой административной ответственности.

Сегодня КоАП РФ предусматривает фиксированный размер штрафа для должностных лиц (50 тыс. руб.) и административные штрафы для юридических лиц, которые устанавливаются в процентном отношении к сумме бюджетных средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства (реализация принципа соразмерности наказания). Предусмотрен минимальный и максимальный размер кратного штрафа (не более 25% суммы). Данная санкция установлена, например, ст. 15.15.1 КоАП РФ за неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным юрлицу.

Наказание в виде дисквалификации, закреплённое в КоАП РФ, распространяется теперь и на нарушителей бюджетного законодательства (например, ст. 15.15.2, устанавливающая ответственность за нарушение условий предоставления бюджетного кредита).

Порядок применения БМП

БМП применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления (п. 1 ст. 306.2 БК РФ). Соответствующие полномочия контролирующих органов закреплены в ст. 269.1, 269.2 БК РФ и раскрываются в нормативных правовых актах, регулирующих их деятельность (см., например, постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере»; Порядок осуществления министерством финансов Ульяновской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (утв. постановлением правительства Ульяновской области от 13.12.2013 № 604-П) и др.).

Уведомление направляется руководителем органа государственного (муниципального) финансового контроля при выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений.

Пример 3

В соответствии с п. 6.4.2 СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (утв. Коллегией Счётной палаты РФ, протокол от 02.04.2010 № 15К (717)) и пп. 3, 36 Регламента Счётной палаты Российской Федерации (утв. постановлением Коллегии Счётной палаты РФ от 07.06.2013 № 3ПК) решение о направлении соответствующего уведомления принимается Коллегией Счётной палаты и подписывается её Председателем (его заместителем). Уведомление направляется в течение 14 календарных дней со дня рассмотрения вопроса на заседании Коллегии палаты (предельный срок направления уведомления контролирующим органом составляет 30 календарных дней после даты окончания проверки (п. 6 ст. 306.2 БК РФ)). Содержание уведомления должно соответствовать БК РФ и отвечать существу выявленных нарушений (форма уведомления о применении БМП приведена в приложении 22 к СГА 101).

Минфин России в письме № 02-10-010/47612 обращает внимание на то, что в случае наделения финансового органа контрольными полномочиями состав его структурных подразделений должен быть сформирован таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые решения.

То есть структурные подразделения (должностные лица), выполняющие указанные полномочия, должны обладать организационной и функциональной автономией по отношению к структурным подразделениям (должностным лицам), осуществляющим составление и организацию исполнения соответствующих бюджетов. Уведомления должны направляться в адрес данных структурных подразделений (должностных лиц).

Финансовый орган на основании уведомлений принимает соответствующее решение (п. 1 ст. 306.3 БК РФ), а также устанавливает порядок его исполнения (п. 4 ст. 306.2 БК РФ). К порядку, как правило, прикладывается форма решения.

Пример 4

Приложением к Порядку исполнения минфином Волгоградской области решения о применении бюджетных мер принуждения (утв. приказом минфина Волгоградской области от 11.11.2013 № 285) является следующая форма решения:

При разработке финансовым органом порядка исполнения решения в целях создания предсказуемой и прозрачной системы БМП в субъекте РФ (муниципальном образовании) рекомендуется предусмотреть чёткое разграничение случаев и последовательности применения мер принуждения (письмо № 02-10-010/47612).

Наиболее оптимальным с данной точки зрения является проект Порядка применения бюджетных мер принуждения, разработанный министерством управления финансами Самарской области (далее – Проект).

БМП (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий ГРБС, РБС, ПБС) подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения уведомления (п. 5 ст. 306.2, п. 2 ст. 306.3 БК РФ).

Передача полномочий

Больше всего вопросов у участников бюджетного процесса вызывает такая мера, как передача части полномочий ГРБС, РБС и ПБС. Поскольку данный порядок не был разъяснён в письме № 02-10-010/47612, приведём позицию специалистов Отдела анализа и развития государственного (муниципального) финансового контроля Департамента бюджетной методологии Минфина России. Они, в частности, отмечают, что исполнение решения о применении указанной меры осуществляется уполномоченным по соответствующему бюджету путём осуществления части полномочий ГРБС, РБС, ПБС в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 306.4 БК РФ.

Решение о применении БМП принимает финансовый орган. Его правовым актом должны быть урегулированы следующие вопросы:

  • об уполномоченном по бюджету: должностном лице финоргана, иных органах исполнительной власти (их должностных лицах) или других лицах;
  • о том, какая именно часть полномочий (какие именно полномочия) передаются уполномоченному по бюджету;
  • о том, на какой срок передаются полномочия ГРБС, РБС, ПБС.

По мнению Минфина России, уполномоченным по бюджету целесообразно назначить должностное лицо финоргана.

Ему передаются полномочия ГРБС (РБС) по распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям; а ПБС – по приёму и (или) исполнению бюджетных обязательств. Передача полномочий целесообразна на срок от 1 года до 3 лет.

Пример 5

Согласно пп. 8.2–8.5 Проекта при поступлении в министерство управления финансами Самарской области уведомления о применении БМП ответственным исполнителем является департамент исполнения областного бюджета и отчётности. Передача части полномочий ГРБС, РБС и ПБС осуществляется на срок не более шести месяцев.

При применении БМП передаются полномочия участников бюджетного процесса, допустивших бюджетное нарушение, по исполнению бюджета в соответствующей части, в т. ч.: принятие бюджетных обязательств; формирование денежного обязательства; подтверждение денежных обязательств.

Исполнение решения о применении меры принуждения осуществляется департаментом путём принятия сформированных уполномоченным лицом платёжных поручений на оплату денежных обязательств ГРБС, РБС и ПБС, допустивших бюджетное нарушение, и санкционирования указанных обязательств в порядке, установленном действующим законодательством.

Читайте в следующих номерах журнала "Учет в учреждении"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      Рассылка

      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×