Как будут "надзирать" за местным самоуправлением

Закон № 370-ФЗ, вступивший в силу в текущем году, внёс дополнения в ст. 77 Закона № 131-ФЗ, регламентирующую контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц. Поправками, в частности, уточнены требования к функциям уполномоченных органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия. Попробуем разобраться, в чём они выражаются.

Для справки

Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. На это указано в письме Казначейства России от 23.06.2005 № 42-7.1-04/9.2-165 <По вопросу разъяснения правомерности предоставления различных сведений правоохранительным органам>.

Что касается непосредственно органов местного самоуправления, то органы прокуратуры имеют право осуществлять в отношении них надзор: 1) в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона № 2202-1:
за исполнением законов, а также за соответствием законам издаваемых на местном уровне правовых актов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; 2) в соответствии с ч. 1 ст. 77 Закона № 131-ФЗ: за исполнением уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов (право работников прокуратуры присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов местного самоуправления закреплено в ст. 7 Закона № 2202-1).

При этом в сферу внимания прокуратуры попадают как сами органы местного самоуправления, так и их должностные лица. А надзорные полномочия осуществляются по любым направлениям экономической (управленческой, хозяйственной, нормотворческой) деятельности.

Кроме того, органы прокуратуры в установленных законодательством РФ случаях вправе получать информацию, доступ к которой ограничен (включая документы, содержащие охраняемую законом тайну, например, государственную, налоговую, банковскую или врачебную), а также осуществлять обработку персональных данных должностных лиц органов местного самоуправления, не получая их согласия.

Когда и кем проводятся проверки

В соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона № 2202-1 при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы.

Они также не могут инициировать и участвовать в проведении плановых проверок в порядке и по вопросам, установленным Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Только при установлении факта нарушения органом самоуправления закона (например, в акте по результатам проверки органа, уполномоченного на осуществление государственного (муниципального) контроля) может возникнуть основание для прокурорско-надзорных правоотношений в порядке, установленном Законом № 2201-1, и вмешательства прокурора в сложившуюся ситуацию.

Вместе с тем на основании п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ прокурор имеет право направить в орган, уполномоченный на осуществление государственного (муниципального) контроля обязательное к исполнению требование о проведении внеплановой проверки в случае: 1) если в органы прокуратуры поступила информация о несоблюдении любым юридическим лицом, в т. ч. органом местного самоуправления, в процессе осуществления им деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) невыполнения ранее выданных предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля;
3) непроведения мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Проверки могут проводиться на основании и иной поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Указанные сведения могут быть получены из СМИ, от граждан или организаций.

Решение о том, требует ли нарушение принятия соответствующих мер (осуществление полномочий, предусмотренных ст. 22–25.1 Закона № 2201-1), вне зависимости от источника поступления информации, принимается органами прокуратуры самостоятельно. То есть в одном случае прокурором может быть направлено требование в уполномоченный орган о проведении внеплановой проверки, а в другом – применены меры прокурорского реагирования. При принятии решения прокуратура руководствуется полнотой и формой изложения информации, степенью достоверности её источника, общественной опасностью правонарушений.

Важно понимать, что нормы, внесённые Законом № 370-ФЗ, определяют особенности статуса проверяемых субъектов (органы местного самоуправления и их должностные лица), но сфера, в которой осуществляется проверка их деятельности, может как подпадать, так и не подпадать под действие Закона № 294-ФЗ1 или предполагать установление особенностей организации проверок иными федеральными законами.

Таким образом, в отношении органов местного самоуправления Закон № 370-ФЗ применяется во всех случаях осуществления государственного контроля (надзора), а Закон № 294-ФЗ в случаях, когда данным актом не установлено иное. Другие федеральные законы применяются при осуществлении государственного контроля (надзора) в случаях, указанных в ч. 4 ст. 1 Закона № 294-ФЗ.

Компетенция контролирующих органов на проведение плановых проверок в рамках государственного контроля, как правило, проверяется на этапе согласования ежегодных планов проведения плановых проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В соответствии с ч. 2.3 ст. 77 Закона № 131-ФЗ органы прокуратуры должны рассматривать проекты указанных планов.

По сравнению с Законом № 294-ФЗ (ч. 2 ст. 10) Закон № 131-ФЗ устанавливает ограниченный перечень субъектов, уполномоченных принимать решения (давать поручения) о проведении внеплановых проверок. Так, внеплановые проверки проводятся на основании: решения руководителя уполномоченного проверяющего органа, согласованного с органами прокуратуры; обращений граждан; информации от госорганов о фактах нарушения законодательства РФ, которые влекут:

• возникновение чрезвычайных ситуаций;
• угрозу жизни и здоровью граждан;
• массовые нарушения прав граждан.

При этом формулировка «массовые нарушения прав граждан», по сути, делает возможным проведение внеплановых проверок практически во всех сферах осуществления государственного контроля (надзора), в т. ч. указанных в ч. 4 ст. 1 Закона № 294-ФЗ.

Между тем согласно ч. 2 ст. 267.1 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) порядок проведения внеплановых проверок в финансово-бюджетной сфере должен быть урегулирован федеральными законами и законами субъектов РФ, регламентирующими полномочия органов внешнего государственного контроля. Однако действующая редакция ст. 267.1 БК РФ, а также установленный ч. 2.6 ст. 77 Закона № 131-ФЗ перечень случаев проведения внеплановых проверок, возможности для их осуществления не предусматривают.

Жалобы граждан

С жалобами на действия (бездействия) органов местного самоуправления и их должностных лиц, в т. ч. связанные с неприменением или неправомерным применением законодательства и иных правовых актов, в органы прокуратуры могут обращаться и граждане. Если есть конкретное пострадавшее лицо, прокуратура предлагает рассматривать жалобы в рамках гражданского судопроизводства согласно Арбитражно-процессуальному кодексу или Гражданско-процессуальному кодексу (ч. 1 ст. 27 Закона № 2201-1).

В случаях, когда обращение гражданина не связано с личными (имущественными) требованиями к органам местного самоуправления (их должностным лицам), а допущенное правонарушение касается прав неограниченного круга или имеет высокую общественную значимость, прокурор вправе внести протест или представление:

• в орган (должностному лицу), допустивший такое нарушение;
• в орган (должностному лицу), полномочный его устранить.

А также возбудить административное производство, подвергнуть виновных уголовному преследованию, выступать в суде на стороне граждан, права которых были нарушены.

Действия по результатам проверки

Положениями об уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) органов определяется их обязанность выносить предписания с требованиями:

• об устранении к определённому сроку выявленных нарушений;
• о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.

Для справки

Типовая форма акта по итогам проверки определена приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”». В акте констатируются допущенные (выявленные) нарушения, определяются лица, их допустившие, но меры, необходимые для устранения нарушений, не отражаются.

Если право выносить такие предписания в Положении не предусмот рено и не содержится в иных правовых актах, определяющих порядок деятельности уполномоченного на осуществление контрольных мероприятий органа, то итоговым документом проверки в рамках государственного контроля (надзора), помимо соответствующего акта (согласно требованиям ст. 16 Закона № 294-ФЗ), может быть любой документ (письмо, распоряжение, поручение), который содержит меры (или предложение о применении этих мер) по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности (гражданской, трудовой).

По итогам государственного контроля (надзора) контролирующими органами может быть принято решение о возбуждении административного производства в случаях, если правонарушение подпадает под нормы КоАП РФ.

При этом выполнение вынесенного контролирующим органом предписания (и устранение нарушений) не является основанием для отказа в возбуждении делопроизводства (освобождения от ответственности), но его учтут в качестве смягчающего обстоятельства (подп. 7 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ).

Если правонарушение имеет характер преступления, к его расследованию и наказанию должностных лиц применяются нормы уголовного и уголовнопроцессуального законодательства РФ.

Информация по запросу

Согласно п. 1 ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ проверяемые субъекты обязаны предоставлять информацию органам государственного контроля (надзора).

Соответствующий порядок регламентирован п. 2.8 ст. 77 Закона № 131-ФЗ.

Запрос, поступивший от проверяющих органов, рассматривается руководителем органа местного самоуправления, к компетенции которого относится требуемая информация. Определение этой компетенции должно осуществляться в соответствии с муниципальными правовыми актами.

По общему правилу, если речь не идёт о предотвращении чрезвычайной ситуации, угрозе жизни и здоровью граждан, срок ответа на запрос не должен составлять менее 10 рабочих дней.

В предоставлении информации можно отказать в случаях, если она ранее уже передавалась запросившему её органу либо официально опубликована в СМИ, размещена на официальном сайте органа местного самоуправления.

При этом органы местного самоуправления (их должностные лица) обязаны поставить в известность контролирующий орган об источнике официального размещения сведений.

Перечень информации, касающейся деятельности органов местного самоуправления и в обязательном порядке подлежащей размещению в сети Интернет, определен в ст. 13 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Это в частности: 1) нормотворческая деятельность органа местного самоуправления: муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством РФ;
тексты проектов муниципальных правовых актов, внесённых в представительные органы муниципальных образований;
информация о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд согласно законодательству РФ о контрактной системе; 2) информация об участии органа местного самоуправления в целевых и иных программах, международном сотрудничестве;
3) информация о результатах проверок, проведённых в органе местного самоуправления, подведомственных организациях и др.

У каждого свои полномочия

При осуществлении контрольно-надзорных полномочий за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц органы контроля (надзора) обязаны учитывать их компетенцию по решению вопросов местного значения, определенную ст. 14 и 16 Закона № 131-ФЗ, и не вправе требовать осуществления иных полномочий, а также финансового обеспечения указанных расходов.