Станет ли управление финансами эффективнее

1901
 Жигалов Д.
Эксперт Международного центра финансово-экономического развития
Стимулирование регионов к повышению качества управления общественными финансами – одно из важнейших направлений бюджетной политики России. Соответствующие мероприятия объединяются в рамках государственных программ (как известно, в 2013 г. на федеральном уровне произошел переход к формированию бюджета на программной основе). О том, к чему обязывает одна из таких госпрограмм, читайте далее.

Структура и задачи

Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 310 утверждена госпрограмма «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» (далее – госпрограмма).

Ее целью определено обеспечение равных условий для устойчивого исполнения расходных обязательств субъектов РФ и повышения качества управления финансами. В связи с этим планируется решить три основные задачи, которые включены в самостоятельные подпрограммы:

1 Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы РФ.

2 Поддержание устойчивого исполнения региональных и местных бюджетов.

3 Содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

Меры, предусмотренные в рамках подпрограмм, взаимосвязаны. На выполнение госпрограммы в течение 2013–2020 гг. предусмотрены бюджетные ассигнования в общем объеме 5,7 трлн руб., сравнительно равномерно распределенные по годам. А вот финансирование подпрограмм неоднородно.

Основная часть средств выделяется по подпрограмме 2. На подпрограмму содействия повышению качества управления региональными и муниципальными финансами предоставят 5,9 млрд руб. Подпрограмма 1, которая включает мероприятия по совершенствованию нормативной правовой базы, не требует специального выделения средств на ее выполнение.

Распределение трансфертов

Обеспечение равного доступа граждан РФ к гарантированному объему государственных и муниципальных услуг, непосредственно связанное с целью госпрограммы, зависит от системы распределения и механизма перераспределения финансовых ресурсов внутри бюджетной системы. Существующий масштабный механизм перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы РФ предопределен неравномерным распределением по территории страны основных налоговых источников. Это приводит к необходимости формирования и предоставления межбюджетных трансфертов.

Сегодня сформировано почти паритетное распределение налоговых доходов между федеральным центром и консолидированными бюджетами регионов: в 2012 г. соотношение составляло 54 на 46%. За регионами закреплены доходные источники, объем поступлений которых в большей степени зависит от действий региональных органов власти: налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, имущественные налоги, а также налоги, взимаемые с плательщиков, применяющих специальные налоговые режимы.

В 2012 г. поступления по перечисленным налогам составили 91% от общего объема налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов.

Возможности дальнейшего закрепления за регионами нормативов отчислений от федеральных налогов почти исчерпаны. Это в первую очередь связано с тем, что основные бюджетообразующие налоги (налог на добычу полезных ископаемых, НДС, налоги на товары, ввозимые на территорию РФ) не могут быть в прямой форме закреплены за нижестоящими бюджетами ввиду неравномерного размещения их налоговых баз.

В этой связи основной задачей подпрограммы 1 является совершенствование механизма распределения межбюджетных трансфертов.

Сегодня трансферты предоставляются регионам в формах дотаций (36% от общего объема трансфертов в 2012 г.), субсидий (40%), субвенций (20%) и иных межбюджетных трансфертов (4%) – например, дотация на сбалансированность бюджетов.

Запомнить

Общим вектором финансовых взаимоотношений с субъектами РФ по предоставлению межбюджетных трансфертов является повышение самостоятельности региональных органов власти и их ответственности за результаты деятельности и проводимой бюджетной политики.

Сегодня трансферты предоставляются регионам в формах дотаций (36% от общего объема трансфертов в 2012 г.), субсидий (40%), субвенций (20%) и иных межбюджетных трансфертов (4%) – например, дотация на сбалансированность бюджетов.

Эффективность действующей системы снижают ее отдельные недостатки:

1 относительно невысокая самостоятельность региональных органов власти при распоряжении средствами федерального бюджета;

2 высокая доля трансфертов, в первую очередь субсидий, распределяемых в течение очередного финансового года;

3 наличие значительного количества видов межбюджетных трансфертов, что значительно усложняет порядок их распределения и процедуруполучения средств нижестоящими бюджетами.

Запомнить

Общим вектором финансовых взаимоотношений с субъектами РФ по предоставлению межбюджетных трансфертов является повышение самостоятельности региональных органов власти и их ответственности за результаты деятельности и проводимой бюджетной политики.

На первом этапе реализации госпрограммы (2014–2015 гг.) предполагается перейти к предоставлению преимущественно нецелевых трансфертов – в форме дотаций бюджетам субъектов РФ.

В этот период объем субсидий из федерального бюджета бюджетам регионов уменьшится в связи с окончанием реализации отдельных федеральных целевых программ, в т. ч. по проведению крупных международных спортивных мероприятий, а также завершением софинансирования расходных обязательств регионов в связи с достижением поставленных целей (в сферах здравоохранения, образования, региональной экономики). Одновременно будут увеличены объемы нецелевых трансфертов, в т. ч. за счет индексации объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

На втором этапе (2016–2020 гг.) планируется перейти к использованию так называемых блочных трансфертов.

Субсидии, предоставляемые регионам по большому числу текущих вопросов, предполагается объединить в блоки – по ключевым направлениям.

Целевой характер таких субсидий будет определяться необходимостью расходования средств исключительно в рамках отдельной сферы или направления деятельности региональных органов власти. Однако конкретные мероприятия и распределение средств определят сами регионы.

Общие для всех уровней власти направления и приоритеты госполитики будут определяться госпрограммами РФ, а их реализация на региональном уровне – поддерживаться одной блочной субсидией. Это позволит расширить самостоятельность органов власти субъектов РФ в использовании средств с учетом региональных особенностей и одновременно осуществить стимулирование развития отраслей в целом, а не отдельных узких направлений деятельности.

Распределение большинства субсидий субъектам РФ в настоящее время осуществляется в течение текущего финансового года (79% всего объема субсидий в 2012 г.). По этой причине региональные органы власти фактически лишены возможности заблаговременного бюджетного планирования.

В рамках подпрограммы 1 будут приняты меры по увеличению числа субсидий, распределяемых между региональными бюджетами до начала финансового года федеральным законом о бюджете, а не актами Правительства РФ или отдельных министерств.

Правда, это не коснется субсидий, распределяемых на конкурсной основе.

Итоговые цифры перераспределения финансовых ресурсов

Результатом реализации подпрограммы 1 «Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы РФ» должны стать: повышение доли дотаций в общем объеме трансфертов на первом этапе до 42%, на втором – до 47%; рост доли субсидий бюджетам субъектов РФ, распределение которых между регионами утверждено приложениями к закону о федеральном бюджете, в общем количестве субсидий регионам на первом этапе до 30%, на втором – до 55%; сокращение количества субсидий из федерального бюджета бюджетам регионов в результате их консолидации на первом этапе до 70%, на втором – до 42%.

Устойчивость бюджетов

Подпрограммой 2 предусмотрены следующие направления (в основном текущего характера):

  • выравнивание бюджетной обеспеченности регионов;
  • поддержка мер по обеспечению сбалансированности консолидированных региональных бюджетов и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых на федеральном уровне;
  • предоставление регионам бюджетных кредитов;
  • создание условий для устойчивого исполнения бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Дотации. Основным инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности являются дотации, распределяемые по единой формализованной методике, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 № 670.

Постановлением Правительства РФ от 09.12.2013 № 1130 в указанную методику внесены изменения, устанавливающие порядок расчета налогового потенциала по налогу на прибыль с использованием показателя ФНС России «Начислено к уплате налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ».

Новый подход позволяет более объективно рассчитывать налоговый потенциал регионов в связи с изменениями финансовых потоков по налогу на прибыль, обусловленных созданием консолидированных групп налогоплательщиков. Также указанным постановлением введен показатель, позволяющий более корректно учесть транспортную доступность в регионах.

Нормативный документ

В рамках реализации госпрограммы будут внесены изменения в ряд нормативных правовых актов. В частности, запланированы новации в постановление Правительства РФ от 26.05.2008 № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации». Они коснутся вопросов:

1) изменения подхода к обязательству субъекта РФ по обеспечению уровня финансирования за счет средств своего бюджета, совершенствования условий предоставления субсидий на софинансирование объектов капстроительства;

2) изменения наименования и формата перечня приоритетных расходных обязательств регионов и муниципалитетов, софинансируемых за счет средств федерального бюджета, для включения их в госпрограммы РФ;

3) создания возможности заключения соглашений о предоставлении субсидий бюджетам регионов на трехлетний срок.

Помимо дотаций на выравнивание, в федеральном бюджете с 2013 г. предусматривается ежегодное предоставление регионам дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов – на реализацию мер, предусмотренных указами Президента РФ от 7 мая 2012 г. В 2013 г. распределено 60% из 100 млрд руб. частично компенсации дополнительных расходов регионов на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы, в 2014 г. – 83,3% из 120 млрд руб.

Нераспределенный резерв распределят в текущем году по итогам исполнения субъектами РФ соглашений с Минфином России о предоставлении дотаций, предусматривающих выполнение показателей «дорожных карт».

Бюджетные кредиты. Поддержка из федерального бюджета регионам оказывается также в виде бюджетных кредитов на частичное покрытие дефицитов бюджетов, на покрытие временных кассовых разрывов и на поддержку отдельных направлений расходов (в 2011 г. – на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования, в 2012 г. – на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений).

Запомнить

Объемы предоставляемых и предполагаемых к возврату бюджетных кредитов в очередном финансовом году должны быть взаимоувязаны.

В условиях экономического кризиса масштабы кредитования возросли по объемам, срокам и направлениям.

В 2014 г. условия и порядок предоставления бюджетных кредитов были изменены. С текущего года они предоставляются под 1/3 ставки рефинансирования Центробанка России. При этом учитываются результаты анализа расходов региональных и местных бюджетов, не являющихся приоритетными (по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не указанных в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, и вопросам, не отнесенным к местному значению).

Основным вектором бюджетной политики, заложенным в госпрограмму по данному направлению, является последовательное сокращение поддержки региональных бюджетов за счет бюджетных кредитов и переход к преимущественному использованию рыночных механизмов покрытия дефицитов бюджетов.

Кроме того, Минфином России готовятся изменения в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие усиление ответственности регионов и муниципалитетов за проведение неэффективной долговой политики.

В том числе заключение соглашений с Минфином России о мерах по восстановлению платежеспособности бюджета, а также усиление ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за реализацию соответствующих мер.

Запомнить

Мероприятия подпрограммы 2 «Поддержание устойчивого исполнения региональных и местных бюджетов» носят в основном текущий характер и включены в госпрограмму в целях группировки однонаправленных расходов в рамках программного бюджета.

ЗАТО. В России существуют 42 ЗАТО (в 22 регионах) с общей численностью населения 1,3 млн чел. Большинство таких территориальных образований являются высокодотационными: трансферты в среднем составляют 55% в структуре собственных доходов их бюджетов. Дотации на компенсацию дополнительных расходов, обусловленных статусом ЗАТО, и межбюджетные трансферты на развитие и поддержку социальной, инженерной инфраструктуры с 2013 г. консолидированы в целях повышения самостоятельности органов местного самоуправления в выборе приоритетов использования средств.

Управление финансами

Основной задачей подпрограммы 3 является стимулирование регионов к внедрению в практику управления бюджетным процессом передовых технологий и механизмов, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление госуслуг.

Предусмотренный подход не нов: в 2005–2009 гг. регионам и муниципалитетам предоставлялись субсидии на реализацию программ реформирования общественных финансов (поддержку получили 43 региона и 22 муниципалитета). С 2011 г. регионам предоставляются субсидии на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Федеральная поддержка реформирования систем управления финансов на региональном и муниципальном уровне способствовала практическому внедрению новаций, предусмотренных федеральным бюджетным законодательством (заданий на оказание государственных и муниципальных услуг, ведомственных и долгосрочных целевых программ, планирования по обязательствам и т. д.).

Однако качество управления финансами в ряде регионов по-прежнему остается низким. Об этом свидетельствует проводимая Минфином России оценка качества финансового управления. В ряде субъектов РФ сохраняется высокий уровень просроченной кредиторской задолженности по отношению к собственным доходам, низкая достоверность финансового планирования, недостаточное использование современных методов управления бюджетным процессом.

Кроме того, подпрограммой 3 предусматривается постепенное расширение сферы охвата оценки качества управления финансами, ежегодно проводимой Минфином России, а также актуализация перечня применяемых индикаторов по мере совершенствования процедур финансового менеджмента. Отдельным направлением является улучшение методической поддержки реализации мероприятий (методические рекомендации, формирование базы лучших практик и т. п.).

Предоставление субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов с 2014 г. будет осуществляться по новым правилам. Субсидия будет предоставляться каждому региону не чаще чем раз в три года – на реализацию программ, утвержденных на срок не менее трех лет. При нецелевом использовании средств субсидии регион лишается права участия в конкурсных отборах на ее получение.

Нормативный документ

Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р утверждена Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. Ее задачей является стимулирование субъектов РФ к принятию и реализации аналогичных региональных программ.

В целях эффективного использования субсидии решено не подтверждать потребность в неиспользованном ее остатке региону в случае недостижения им заданного значения показателя результативности, а также при неиспользовании субсидии в полном объеме до конца финансового года, следующего за годом ее предоставления.

В части методической поддержки предусматривается разработка стандартов и нормативов минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. Предполагается определить при помощи таких стандартов и нормативов минимальный гарантированный объем и качество услуг и использовать их при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.

Данное мероприятие вызывает немало вопросов. Подходы к разработке минимальных финансовых стандартов предоставления услуг на федеральном уровне ищутся давно, но безуспешно. Представляется, что единые на всю страну минимальные стандарты и нормативы услуг могут быть определены только в натуральной форме: в виде, к примеру, единого образовательного стандарта среднего (полного) общего образования. Однако финансовые нормативы выполнения такого стандарта по ряду объективных причин неизбежно будут отличаться в различных субъектах РФ.

Общая оценка

Оценивать мероприятия госпрограммы целесообразно в сравнении с успешным зарубежным опытом устройства систем межбюджетной поддержки регионов. В развитых странах большое внимание уделяется выравниванию региональных различий посредством использования налогов и трансфертов. Выравнивающие трансферты играют преобладающую роль в Германии, Канаде и Австралии. В Бразилии используется перераспределение налоговых и неналоговых доходов между регионами через специально установленные нормативы, в США межбюджетные трансферты предоставляются штатам в виде грантов.

Россия в силу специфики политического устройства и уровня дифференциации регионов по обеспеченности доходными источниками и размещению производительных сил не может просто копировать передовые модели. Поэтому госпрограммой предусматриваются совмещение и адаптация зарубежного опыта с российской спецификой, а также применение принци пиально новых механизмов.

К каким результатам должна привести госпрограмма

Согласно ожидаемым результатам планируется: рост количества регионов, качество управления финансами в которых оценено как высокое и надлежащее, до 74 регионов на первом этапе (2013–2015 гг.) и до 78 на втором (2016–2020 гг.); рост доли расходов консолидированных региональных бюджетов до 70% на первом этапе и до 90% на втором; рост доли регионов, получивших субсидию на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов (накопленным итогом), на первом этапе до 42%, на втором – до 60%.

Читайте в следующих номерах журнала "Учет в учреждении"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      Рассылка

      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×