Приживется ли аутсорсинг в госучреждениях

1483
 Абидуева Е.В.
Консультант отдела правового и информационно- аналитического обеспечения управления государственной политики министерства культуры и архивов Иркутской области
В действующем российском законодательстве отсутствует юридическое определение понятия «аутсорсинг». Нет в Гражданском кодексе РФ и утвержденной формы соответствующего договора. Однако данная услуга набирает обороты, поскольку позволяет значительно снизить издержки на содержание персонала и в конечном итоге сократить расходы организации. Активно декларируется необходимость внедрения аутсорсинга и в деятельность государственных структур (как для обеспечения внутренних процессов, так и при оказании государственных и муниципальных услуг). Но так ли гладко все получается на практике?

Определяемся с понятием

Поскольку нормативные правовые акты не раскрывают содержание термина «аутсорсинг», а для правовой оценки данной услуги оно необходимо, воспользуемся информацией из общедоступных словарей.

В дословном переводе с английского аутсорсинг (outsoursing) означает «использование внешних ресурсов».

Википедия (http://ru.wikipedia.org) разъясняет это понятие как передачу организацией на основании договора определенных бизнес-процессов или производственных функций на обслуживание другой компании, специализирующейся в определенной области.

В отличие от услуг сервиса и поддержки, имеющих разовый, эпизодический, случайный характер и ограниченных началом и концом, на аутсорсинг передаются обычно функции по профессиональной поддержке бесперебойной работоспособности отдельных систем и инфраструктуры на основе длительного контракта (не менее одного года). Наличие бизнес-процесса является отличительной чертой аутсорсинга от других форм оказания услуг.

Применительно к госсектору данное определение можно интерпретировать как передачу учреждением отдельных трудовых функций другой организации, специализирующейся в соответствующей сфере. На практике чаще всего на аутсорсинг передают такие функции, как ведение бухгалтерского учета, обеспечение функционирования офиса, переводческие, рекламные и транспортные услуги, поддержку работы компьютерной сети и информационной инфраструктуры, обеспечение безопасности.

Пример

Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление от 11.01.2011 № 1 «Об утверждении положения об аутсорсинге отдельных административно-управленческих процессов обеспечительного характера исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)». Согласно ему аутсорсинг осуществляется при соблюдении следующих условий:

  • административно-управленческие процессы напрямую не связаны с реализацией властно-распорядительных полномочий органа исполнительной власти, т. е. входят в число его обеспечивающих функций;
  • проведенная оценка эффективности административно-управленческих процессов позволяет сделать вывод о целесообразности применения аутсорсинга;
  • отбор аутсорсеров осуществляется на конкурсной основе в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;
  • аутсорсинг административно-управленческих процессов осуществляется на возмездной основе по контракту.

Поскольку утвержденной формы договора аутсорсинга нет, отношения между организациями регулируются договорами подряда, возмездного оказания услуг и т. п.

В рамках оптимизации

Внедрение аутсорсинга как способа оптимизации расходов учреждений, стало особенно актуальным в связи с необходимостью исполнения так называемых майских указов Президента РФ1, предусматривающих увеличение средней заработной платы работников госсектора. Региональные и местные бюджеты оказались неспособны обеспечить поэтапное выполнение поручений, содержащихся в указах, за счет собственных доходов, что привело к необходимости поиска дополнительных мер «повышения эффективности», «оптимизации расходов» и внедрения их в процесс управления учреждениями.

Самым популярным направлением аутсорсинга в деятельности государственных (муниципальных) учреждений является аутстаффинг1 (аутсорсинг в сфере подбора персонала и предоставления рабочих мест). В данном случае отдельные работники фактически остаются на своих рабочих местах в учреждениях и продолжают осуществлять возложенные на них трудовые обязанности, но юридически оформляются в штат иной организации (учреждения или предприятия) и находятся в трудовых отношениях с ее руководством. Аутстаффинг позволяет сохранить трудовые гарантии работникам (они работают на условиях трудового договора, но в другой организации, на которую действие майских указов не распространяется).

Но возникает ряд вопросов, связанных с обеспечением юридической чистоты подобного трудоустройства:

1 Каким образом определяется место работы сотрудника в здании (помещении), относящемся к другой организации-работодателю и не закрепленном за этой организацией на праве оперативного управления?

2 На основании чего работники подлежат увольнению из «оптимизируемого» учреждения? И как затем принимать их на работу во вновь созданную тем же учредителем (публично-правовым образованием) организацию, основной деятельностью которой становится обслуживание подведомственного учреждения?

3 Каким образом должен оплачиваться труд работников и организаций, привлекаемых учреждением для исполнения его функций? Остановимся подробней на каждом из этих вопросов.

Динамика развития

Одним из наиболее динамично развивающихся является аутсорсинг финансовых и бухгалтерских функций. По данным международного агентства Everest Group, в этом сегменте мирового рынка аутсорсинга в 2012 г. отмечался 10%-ный рост, что позволило ему достигнуть объема в 4,3 млрд долл. США. Совместное исследование компаний HfS Research и KPMG, проведенное в 2013 г., прогнозирует, что этот рынок будет ежегодно прирастать на 8% вплоть до 2017 г. Объем российского рынка аутсорсинга учетных функций в 2012 г. составил порядка 180 млн долл. США, что составляет менее 1% от общемирового рынка.

Место работы

В соответствии со ст. 57 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) в трудовом договоре работника указывается место его работы. А в случаях, когда работник принимается на работу в обособленное структурное подразделение, расположенное в другой местности, трудовой договор должен содержать сведения о месте работы с указанием этого подразделения и его места нахождения.

Таким образом, под местом работы ТК РФ понимает место нахождения юридического лица (или его филиалов и представительств), с которым у работника заключен трудовой договор. Соответственно, работник не может быть, к примеру, трудоустроен в одном учреждении, а фактически работать и получать заработную плату в другом.

Применительно к рассматриваемой ситуации это означает, что вновь созданная организация (учреждение, предприятие) должна иметь тот же адрес, что и «оптимизируемое» учреждение (ведь речь идет о «переброске» зарплат, а не, собственно, людей).

То есть между двумя структурами должны как-то оформиться имущественные отношения. В силу прямого указания ч. 1 ст. 120 и ст. 296 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) имущество, в т. ч. недвижимое, закрепляется за государственным (муниципальным) учреждением собственником на праве оперативного управления.

Нормативный документ

Бюджетное и автономное учреждение не вправе распоряжаться недвижимостью без согласия собственника. На это указывает пп. 2, 3 ст. 298 ГК РФ, п. 10 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Но для «автономщиков» есть оговорка. Согласие собственника требуется им только в случае распоряжения недвижимостью, закрепленной за ними учредителем или приобретенной за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого имущества.

И если для негосударственных (частных) компаний оформить договор о предоставлении помещения (здания) в пользование другой организации и тем самым легализовать рабочие места, созданные на «чужой» территории, не представляет особого труда, то учреждения госсектора существенно ограничены в своих действиях по распоряжению недвижимостью.

Для этих целей им, в частности, необходимо согласие собственника имущества (в лице органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя от имени соответствующего публично-правового образования).

Если имущество будет сдаваться в аренду, а это один из видов приносящей доход деятельности, то необходимо внести поправки в устав учреждения. Дело в том, что бюджетное (автономное) учреждение впра ве осуществлять такую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии что эта деятельность указана в его учредительных документах (уставе). Данная норма закреплена в пп. 2, 3 ст. 298 ГК РФ.

Ну а самое неприятное состоит в том, что при заключении подобных сделок на возмездной основе автономное или бюджетное учреждение, передающее имущество, лишается права получения субсидии на его содержание (субсидии на иные цели, предусмотренные ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ)).

Исходя из вышесказанного, юридически правильным представляется предоставление помещения от одного государственного (муниципального) учреждения другому (в штат которого оформляются «оптимизируемые» работники) на праве безвозмездного пользования (данное ограничение, как правило, закрепляется в законах субъектов РФ и муниципальных правовых актах, определяющих порядок распоряжения государственной или муниципальной собственностью).

Запомнить

Исходя из норм действующего законодательства, пространной формулировки типа «иная приносящая доход деятельность» в уставе учреждения будет недостаточно. Вид деятельности должен быть прописан четко: «сдача имущества в аренду».

Иным организациям, относящимся к частной собственности, такие помещения предоставляются, как правило, на правах аренды и на конкурсной основе, если иное не предусмотрено ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и региональным (муниципальным) законодательством.

Однако в любом случае получение согласия собственника и надлежащее оформление уставных документов является обязательным.

Таким образом, работники остаются трудиться на прежнем месте, но переходят под юрисдикцию иного юрлица. В их трудовых договорах в качестве места работы будет указан адрес «оптимизируемого» учреждения.

Оплата услуг

Оплата услуг и работ, выполненных привлеченными организациями и работниками, должна осуществляться бюджетными и казенными учреждениями в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Автономные учреждения используют Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Проведем параллели между госконтрактом и аутсорсингом. Приобретение работ и услуг в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ, как и аутсорсинг в его классическом понимании, осуществляется в случаях, когда речь идет о нуждах самого учреждения. И в этом смысле аутсорсинг обслуживающего деятельность учреждения хозяйственного персонала ничем не отличается от иных закупок, какой бы термин при этом ни использовали и какую бы организацию (государственную, муниципальную или частную) для этого бы ни привлекали. Вместе с тем часто на аутсорсинг передают оказание государственных (муниципальных) услуг или выполнение работ, относящихся к основной деятельности учреждения (и эта практика не всегда является юридически безупречной).

Запомнить

Если имущественное право (право пользования помещением) предоставляется на срок более одного года, оно подлежит регистрации в органах Росреестра.

Такая передача никак не способствует целям аутсорсинга и фактически является признаком кадровой и организационной несостоятельности учреждения, причины которой могут быть различными, начиная от нестабильного финансового состояния и заканчивая некачественным менеджментом или коррупцией среди органов управления организацией.

Официальных разъяснений о принципиальной невозможности полного или частичного осуществления основной деятельности учреждения путем передачи оказываемых (выполняемых) им услуг (работ) на аутсорсинг не имеется. Однако, если государственное (муниципальное) задание не содержит прямого указания на возможность реализации услуг и работ, включенных в него, путем аутсорсинга, ответственность за такую передачу будет нести руководитель учреждения.

Как известно, автономные и бюджетные учреждения самостоятельно распоряжаются своими доходами. И, соответственно, могут осуществлять закупку товаров, работ и услуг как за счет субсидии на выполнение задания, так за счет субсидии на иные цели. Однако есть один нюанс.

В случае с целевой субсидией руководитель учреждения вправе привлечь в порядке, установленном законами № 44-ФЗ и 223-ФЗ, для оказания услуг или выполнения работ третьих лиц. А при закупке за счет средств субсидии на выполнение задания необходимость привлечения для своей основной деятельности иных исполнителей необходимо серьезно обосновать. Поскольку получается, что фактически вместо непосредственного оказания услуг (выполнения работ) учреждение будет осуществлять посредническую деятельность.

Такая практика может быть расценена как уход от требований Закона № 44-ФЗ (в частности, если учредитель ограничен в праве привлекать единственного поставщика для оказания услуг и выполнения работ по п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, а учреждение вправе заключать контракты с единственным поставщиком в соответствии с п. 5 той же статьи).

Запомнить

Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям ее осуществления, определенным с учетом положений ст. 13 Закона № 44-ФЗ (в т. ч. решениям, поручениям, указаниям Президента РФ, решениям, поручениям Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, законам субъектов РФ, муниципальным правовым актам), а также законодательству РФ и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок (п. 1 ст. 18 Закона № 44-ФЗ).

А есть ли смысл?

Смысл аутсорсинга заключается в повышении эффективности организации в целом и появлении у нее возможности освободить финансовые и человеческие ресурсы для развития новых направлений или концентрации усилий на существующих, требующих усиленного внимания.

На практике же вместе с сокращаемым персоналом учреждение теряет бюджетные средства, предусмотренные на его содержание, а в ряде случаев на работающих сотрудников фактически или юридически возлагаются дополнительные трудовые обязанности. Ни то ни другое не соответствует целям аутсорсинга.

Чаще всего аутсорсинг применяется в отношении работников, исполняющих хозяйственные функции (сантехники, сторожи, электрики, уборщики). Создание организаций (предприятий), работники которых будут оказывать данные услуги «оптимизированным» учреждениям, предполагает платежеспособность последних (ведь услуги аутсорсинга будут оказываться не бесплатно, а предприятиям как коммерческим организациям бюджетные средства на осуществление основной деятельности не предоставляются).

Но если в виду сокращения штата учреждение лишится средств, чем оно будет оплачивать аутсорсинг? Не получится «проводить» хозяйственные услуги и в рамках государственного (муниципального) задания других учреждений.

Напомним, что согласно законодательству РФ автономные и бюджетные учреждения за счет средств соответствующих бюджетов обеспечивают выполнение заданий, в которые включаются работы и услуги, относящиеся к их основному виду деятельности.

Начиная с января 2016 г. формирование заданий должно будет осуществляться органами-учредителями на основе ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ (которые должны соответствовать базовым (отраслевым) перечням, формируемым федеральными ведомствами). Очевидно, что при данных условиях правового регулирования вряд ли будут формироваться перечни услуг и работ, носящие исключительно хозяйственный характер.

По сути, создание новых организаций, на работу в которые устраиваются высвобождаемые работники «оптимизируемых» структур, в перспективе не имеет смысла. Более того, аутстаффинг в рассматриваемом контексте является утопической системой в отраслях, зависимых от бюджетного финансирования: финансовая состоятельность отдельных учреждений, принимающих участие в исполнении майских указов Президента РФ, никак не связана с бюджетной обеспеченностью их учредителей. А вмененный в обязанность рост зарплаты делает невозможным обеспечение повышения качества оказываемых учреждениями услуг (выполняемых работ). Поскольку в сегодняшних условиях увеличить зарплаты одним работникам можно только путем сокращения других.

Таким образом, несмотря на то что аутсорсинг на российском рынке услуг развит широко, его правовой механизм очень несовершенен. В первую очередь в виду отсутствия законодательной базы, в частности, юридически определенных понятий и утвержденных форм договоров, что влечет за собой необходимость тщательной проработки условий заключаемых с аутсорсерами соглашений.

Представляется, что для применения аутсорсинга в государственной деятельности должны быть приняты отдельные законодательные акты, согласующиеся с Законом № 44-ФЗ, БК РФ и другими актами.

Прежде чем внедрять в работу механизм аутсорсинга:

  • руководителю учреждения следует детально изучить все преимущества и недостатки использования аутсорсинговых услуг в конкретных условиях, тщательно просчитать расходы и результаты оптимизации;
  • в связи с непроработанностью законодательной базы стоит уделить повышенное внимание заключению договора аутсорсинга (подряда или оказания услуг), предусмотрев в нем все гражданско-правовые последствия заключаемой сделки.

Запомнить

В среднесписочную численность работников организации лица, оформленные по договору аутсорсинга, не включаются.

Читайте в следующих номерах журнала "Учет в учреждении"
    Читать


    Ваша персональная подборка

      Секретные материалы!

      Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Школа Главбуха госучреждения

      Школа Главбуха государственного учреждения

      Научитесь работать без ошибок и нареканий!

      Записаться в Школу

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      Рассылка

      © 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

      «Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС-77-62323 от 03.07.2015.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт для главных бухгалтеров и экономистов госучреждений

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

      • Более 6000 статей про учет, отчетность и платные услуги;
      • 500 образцов заполнения форм (в том числе не типовых);
      • 300 записей вебинаров от экспертов и чиновников;
      • 30 000 ответов на вопросы от читателей.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Чтобы скачать файл, зарегистрируйтесь

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      Это займет всего минуту
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×