По каким критериям будут оценивать эффективность

955
 Бычков С.С.
Заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина России
С некоторых пор в Бюджетном кодексе РФ появилось понятие «эффективность использования бюджетных средств». Что оно собой представляет, описано в ст. 34 Кодекса. А вот как на практике будет измеряться, долгое время оставалось загадкой. В середине 2014 г. рабочие группы Минфина России и Счётной палаты РФ сформировали критерии и методику оценки эффективности бюджетных расходов с учётом особенностей, определённых видом расходов. Проанализируем основные акценты этого документа.

Эффективность и правомерность

Как сказано выше, в основу оценки эффективности бюджетных расходов легли положения Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ). Согласно ст. 34 принцип эффективности означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности).

Таким образом, в процесс реализации принципа эффективности (согласно БК РФ) вовлечены лишь участники бюджетного процесса. В том числе казённые учреждения и органы власти.

Необходимость создания критериев оценки эффективности расходования госфинансов назрела давно. Одна из причин – подмена понятий. Зачастую контролирующие органы «наказывают» учреждения не за неэффективное, а за неправомерное использование бюджетных средств.

Пример 1

Рассмотрим постановление ФАС ВВО от 16.12.2011 № А11-1039/2011. Контрольно-ревизионной инспекцией была проведена проверка целевого и эффективного использования управлением жилищно-коммунального хозяйства администрации города субсидий, выделенных на капитальный ремонт дорог общего пользования.

Установлено, что управление заключило муниципальный контракт на выполнение капитального ремонта дорог. Произведённые работы были приняты согласно актам приёмки выполненных работ и оплачены управлением. При этом выявлено неэффективное использование управлением бюджетных средств в результате непринятия мер по взысканию с подрядчика неустойки за нарушение сроков выполнения работ.

Как указали арбитры, в соответствии с п. 7.2 заключенного муниципального контракта в случае просрочки подрядчиком исполнения обязательств, предусмотренных данным контрактом, управление вправе потребовать уплаты неустойки.

Неустойкой (штрафом, пеней) признаётся установленная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности при просрочке исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков (п. 1 ст. 330 Гражданского кодекса РФ).

Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно постановили, что действующее законодательство не содержит норм, устанавливающих обязанность заказчика требовать уплаты неустойки, а также правовые последствия, связанные с привлечением к ответственности лица, не воспользовавшегося таким правом. Соответственно, незаявление требования об уплате неустойки не является нарушением муниципального контракта и бюджетного законодательства.

Подобных примеров, когда проверяющие квалифицируют нарушения финансово-хозяйственных процедур (в т. ч. в сфере закупок) как неэффективное использование бюджетных средств, на практике встречается немало.

Между тем в ст. 34 БК РФ речь идёт о составлении и исполнении участниками бюджетного процесса процедур, исходя из необходимости достижения наилучших результатов и (или) использования наименьшего объёма бюджетных средств. А осуществление закупок, равно как распоряжение имуществом и другие отраслевые действия, не относится к бюджетным полномочиям участников бюджетного процесса. Контроль за соблюдением порядка проведения этих процедур проводится в рамках отдельных контрольных мероприятий в пределах компетенции соответствующих органов.

Строго говоря, выявленные нарушения (недостатки) в ходе указанных отраслевых действий не относятся к нарушениям бюджетного законодательства, хотя в итоге могут привести к дополнительному перерасходу бюджетных средств, в связи с чем органы госфинконтроля ошибочно трактуют их как неэффективное использование бюджетных средств.

Исходя из норм законодательства, оценка экономности бюджетных расходов представляет собой анализ полноты и качества проведённых мероприятий и процедур, которые направлены на обеспечение использования наименьшего объёма бюджетных средств, необходимых для реализации соответствующих государственных функций и полномочий, оказания госуслуг за тот или иной период.

Под результативностью понимается анализ наилучших количественных и качественных характеристик исполнения госфункций и полномочий, оказания госуслуг, возможных в оцениваемом периоде, их сопоставление с фактическими характеристиками. А также степень достижения установленных социально-экономических целей, удовлетворённость целевых групп потребителей госуслуг.

Иными словами, неэффективными должны признаваться те действия учреждений, которые осуществляются законно, но недостаточно результативно (экономно), т. е. можно было сделать лучше (дешевле), но не сделано.

Чтобы исключить данные нестыковки, а также с целью создания комплексной системы оценки эффективности бюджетных расходов, Президент РФ призвал Правительство РФ во взаимодействии со Счётной палатой РФ разработать критерии и методику такой оценки с учётом особенностей, определённых видом расходов (п. 2 Перечня поручений Президента РФ от 20.10.2013 № Пр-2451ГС). Аналогичная рекомендация была закреплена в п. 9 постановления ГД ФС РФ от 25.10.2013 № 3104-6 ГД «О принятии в первом чтении проекта Федерального закона № 348499-6 “О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов” и об основных характеристиках федерального бюджета”».

Позже постановлениями Правительства РФ № 310 и 320 от 15.04.2014 были утверждены государственные программы РФ: 1) Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации;
2) Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков.

Основными задачами в обеих программах (в числе прочего) является повышение эффективности бюджетных расходов.

Таким образом, принципы эффективности расходования бюджетных средств стали частью государственных программ и реализуются в соответствии с пожеланиями Президента РФ.

Комплексный подход

Критерии и методика оценки эффективности бюджетных расходов с учётом особенностей, определённых видом расходов, утверждённые Минфином России и Счётной палатой РФ 30.06.2014, представляют собой системообразующий документ, в котором отражены основные методологические подходы по данному вопросу.

Оценка должна осуществляться комплексно. Эффективность расходования бюджетных средств оценивается по нескольким направлениям: 1) реализация государственных и муниципальных программ (далее – программы) и непрограммной части бюджета;
2) выполнение мероприятий 3) виды бюджетных расходов.

Такой подход вполне объясним: все три направления взаимоувязаны между собой. Мероприятия (в т. ч. инвестиционные проекты) могут входить в структуру программ и непрограммной части бюджета. А на основании видов расходов, собственно, формируется проект бюджета, т. е. закладывается объём бюджетных ассигнований. Соответственно, при планировании все расходы должны быть правильно распределены по программам (непрограммной части) и мероприятиям.

Предполагается двусторонняя оценка ситуации, т. е. в рамках внутреннего и внешнего (предварительного и последующего) государственного (муниципального) финансового контроля.

Критерии оценки

Критерии оценки по всем указанным выше направлениям можно обобщить в три основных контрольных блока. Это проверка: 1) планирования расходов;
2) исполнения;
3) результатов.

Разумеется, в каждом направлении контроль имеет свои особенности. Госпрограммы будут оцениваться по качеству их проектов и реализации.

На стадии проекта, в частности, проверят соответствие целей и индикаторов программы нормативно-правовым актам и документам, определяющим стратегические приоритеты социально-экономического развития РФ (субъекта РФ), в т. ч. отраслевого характера; внутреннюю согласованность и непротиворечивость основных мероприятий; обоснованность привлечения внебюджетных источников финансирования; наличие и полноту обоснования целевых групп, на которых направлено действие программы и пр.

Качество реализации программы подразумевает в т. ч.:

  • соблюдение детального плана-графика;
  • своевременность доведения и полноту распределения лимитов бюджетных обязательств (далее – ЛБО);
  • соответствие кассовых расходов плану-графику;
  • качество обоснования изменений в бюджетную роспись;
  • полноту обоснования неиспользованных бюджетных ассигнований;
  • соответствие задач и показателей государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) задачам и показателям подпрограммы;
  • уровень межведомственного взаимодействия ответственного исполнителя, соисполнителей и участников программ;
  • уровень достижения значений показателей и их достоверность на основе сопоставления с данными государственного статистического наблюдения, бухгалтерской и финансовой отчётности;
  • качество систем управления, внутреннего контроля и аудита и пр.

Непрограммная часть бюджета включает оценку планирования и исполнения. В первом случае критериями будут выступать:

  • согласованность (взаимоувязка) расходов с целями, задачами, сроками, установленными в документах государственного (муниципального) стратегического планирования;
  • своевременность, достоверность и обоснованность выбранных форм господдержки с учётом альтернативных вариантов;
  • полнота описания рисков исполнения бюджетных расходов на выполнение государственных (муниципальных) функций и наличие мер по управлению ими;
  • наличие и обоснованность выделенных целевых групп, на удовлетворение потребностей которых направлена реализация функций и услуг и пр.

На стадии исполнения за основу взяты такие критерии, как:

  • своевременность доведения и полнота распределения ЛБО;
  • соответствие кассовых расходов объёму бюджетной росписи;
  • качество обоснования изменений в бюджетную роспись;
  • выбор оптимального способа реализации проекта с учётом их сравнительного анализа;
  • уровень достижения значений плановых показателей и их достоверность на основе сопоставления с данными государственного статистического наблюдения, бухгалтерской и финансовой отчётности;
  • качество систем управления, внутреннего контроля и аудита (в т. ч. наличие правонарушений, выявленных в ходе его проведения).

Мероприятия оцениваются на стадии планирования и исполнения, исходя из того, на какой основе они осуществляются: проектной или непроектной. В критерии оценки проектных мероприятий включены:

  • экономическая эффективность, в т. ч. вклад в ВВП (ВРП) от реализации проекта;
  • фискальная эффективность, в т. ч. уровень налоговых поступлений в бюджеты;
  • социальная эффективность, в т. ч. вклад проекта в решение задач социального развития (создания рабочих мест).

Мероприятия, реализуемые не на проектной основе, оценивают:

1) на стадии планирования:

  • по качеству финансово-экономических обоснований проектов нормативных правовых актов, необходимых для выполнения мероприятий, и пояснительных записок к ним;
  • полноте и достоверности сведений о структуре, объёмах и условиях финансирования;
  • полноте и обоснованности описания альтернативных способов решения проблемы, требующей нормативно-правового регулирования;
  • полноте описания и обоснованности результатов (социально-экономических, экологических, бюджетных, финансовых) выполнения мероприятий, в т. ч. анализ возможных дополнительных поступлений/сокращений расходов бюджетов;
  • достоверности и объективности показателей результатов;
  • обоснованности выделения и полноте описания целевых групп, в т. ч. наличие анализа нуждаемости, соблюдение принципа адресности;

2) на стадии выполнения:

  • по своевременности доведения, полноте распределения финансирования;
  • соответствию запланированных расходов фактическим;
  • своевременности корректировки мероприятий в связи с уточнением нормативных правовых актов или изменением объёмов финансирования;
  • экономии бюджетных средств;
  • уровню достижения и достоверности значений показателей результата;
  • наличию правонарушений, выявленных в ходе внутреннего и внешнего госфинконтроля, и плана мер по их устранению.

Виды расходов на этапе планирования и исполнения бюджета включают:

  • государственные (муниципальные) закупки товаров, работ и услуг;
  • межбюджетные трансферты;
  • социальное обеспечение населения;
  • оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ);
  • бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и унитарными предприятиями;
  • содержание органов исполнительной власти (местных администраций муниципальных образований) и казённых учреждений.

Контролирующие структуры оценят полноту обоснования расходов, включая объективность и достоверность показателей результатов; своевременность доведения и полноту распределения бюджетных ассигнований; обоснование причин возникновения неиспользованных остатков бюджетных средств; наличие бюджетных нарушений и пр.

Общим критерием оценки по всем направлениям расходования бюджетных средств является их соответствие требованиям об открытости и прозрачности информации.

В частности, предполагается обязательность общественных обсуждений хода и промежуточных результатов реализации программ, непрограммной части, проектов мероприятий, в т. ч. в рамках общественных советов министерств и ведомств, открытого правительства. А также информирование о состоянии ресурсной базы, необходимой на реализацию проектов.

Оргвыводы

По факту каждой проверки (оценки эффективности) контролирующие органы должны составить заключение. Если критерии эффективности учреждением не соблюдаются (либо соблюдаются частично), то для начала анализируются причины такой ситуации.

Пример 2

По подпрограмме «Автомобильные дороги» сформировался остаток в сумме 43,6 млрд руб. Причина – отсутствие у субъектов РФ утверждённой в установленном порядке проектной документации, длительная процедура согласования адресного (пообъектного) распределения субсидий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Из-за этого перечисление средств бюджетам субъектов осуществлялось в декабре 2013 г. То есть в течение года денежные средства не были освоены в должной мере и образовался большой объём остатков.

Пример 3

Из средств, направленных на реализацию мероприятий по экономическому и социальному развитию Дальнего Востока и Забайкалья, не освоено 13,1 млрд руб., в связи с необходимостью внесения изменений в отдельные ФЦП и ФАИП, т. к. функции госзаказчика были переданы от Минрегиона России Росстрою. Кроме того, отсутствовала проектно-сметная документация по ряду объектов.

Пример 4

На реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на метрополитене в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте не потрачено 8,9 млрд руб. Причина – длительная процедура подписания соглашений между Росжелдором и субъектами РФ (в августе – ноябре 2013 г.), которая, в свою очередь, возникла в результате долгого принятия нормативного правового акта субъекта РФ (муниципального образования), устанавливающего расходное обязательство по софинансированию мероприятий программы в 2013 г.; внесения в бюджет субъекта (местный бюджет) изменений по включению бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства, включающего субсидию; длительности согласования с ФСБ России перечня технических средств обеспечения транспортной безопасности для оборудования объектов Московского и Санкт-Петербургского метрополитенов.

После выяснения причин неэффективного расходования бюджетных средств принимается некое управленческое решение. К примеру, перенаправление средств, закрытие проекта и пр.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...






Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогут составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль