Бюджет урезали, но трехлетку не отменили

310
В день 8 Марта, когда вся страна поднимала бокалы за прекрасных дам, погрузившись в атмосферу праздника, в Кремле был подписан Закон № 25-ФЗ, общий смысл которого сводится к тотальной экономии бюджетных средств. В частности, в текущем году главным распорядителям средств федерального бюджета не будут доведены лимиты бюджетных обязательств на 2016–2017 гг. А их будущий объём определится из фактического состояния экономики страны на конец 2015 г. (т. е. конкретизировать расходы планового периода сегодня не имеет смысла). Означает ли это, что система трёхлетнего бюджетного планирования сводится к нулю, а мы возвращаемся к порядку распределения финансирования по факту? Формально (т. е. по закону) нет.

Финансовый риск – дело не благородное

Принятие Закона № 25-ФЗ продиктовано понятными и объективными причинами – в результате экономического коллапса (не будем вдаваться в суть его происхождения) федеральный бюджет опустел, а цены на товары, работы, услуги выросли в разы. При этом Правительство РФ теряется в догадках, куда повернёт наша экономика в ближайшей перспективе: то ли пик кризиса нами пройден, то ли всё ещё впереди.

Таким образом, долгосрочное планирование бюджетных расходов представляется нецелесообразным – велик риск, что к зиме вместе с очередным возможным падением рубля бюджету страны потребуется реанимация.

Вместе с тем в незавидном положении оказались и исполнители государственных (муниципальных) контрактов, некоторые из которых не в состоянии соблюсти договоры в сложившихся условиях (рост цен, ориентация на импортозамещение и пр.). Кроме того, ввиду секвестирования бюджетов заказчикам становится попросту нечем им платить.

Чтобы пережить трудные времена, на уровне высшей государственной власти было решено «заморозить» некоторые законодательные нормы, регламентирующие трёхлетнее планирование, а также ужесточить меры по контролю над расходом бюджетных средств.

Так, были внесены поправки в Постановление № 15631 в части авансирования госконтрактов, введён п. 291. Этим пунктом установлено, что получатель средств федерального бюджета вправе предусмотреть авансовые платежи в объёме от 30 до 80% суммы договора (госконтракта), но не более 80% лимитов бюджетных обязательств (далее – ЛБО), доведённых на соответствующий финансовый год по определённому коду бюджетной классификации РФ. При этом должно соблюдаться условие, что аванс перечисляется на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства в учреждениях Центробанка России для учёта операций со средствами юридических лиц. То есть до полного исполнения контракта (его этапа) исполнитель не сможет взять деньги аванса из банка.

Напомним, что ранее п. 29 постановления № 1563 была установлена система авансирования контрактов, по сути, представляющая собой поэтапную их оплату: исполнители получали деньги после того, как поставили (выполнили, оказали) товары (работы, услуги) на сумму аванса.

Отметим, что указанные нормы Постановления № 1563 применяются в отношении получателей бюджетных средств (казённых учреждений и органов власти) федерального уровня. Бюджетные и автономные учреждения под них не подпадают.

«Замороженные» нормы

Вернёмся к Закону № 25-ФЗ. На срок до 1 января 2016 г. ст. 1 данного документа приостановлены действия ряда положений Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), в частности:

1) о необходимости приведения государственных и муниципальных программ в соответствие с законом (решением) о бюджете в течение трёх месяцев со дня вступления его в силу. Теперь требуемые сроки будут определяться уполномоченными органами государственной власти или органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, указанные программы должны оцениваться на предмет их эффективности и востребованностина этапе бюджетного планирования;

2) запрещается вносить изменения в показатели ведомственной структуры расходов (далее – ВСР) бюджетов субъекта РФ, территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета путём увеличения или сокращения утверждённых бюджетных ассигнований либо включения в ВСР бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов. Здесь имеются в виду случаи, когда при утверждении бюджета на очередной финансовый год и плановый период в проект закона (решения) о бюджете вносятся изменения параметров планового периода утверждённого бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода (п. 4 ст. 184.1 БК РФ).

Таким образом, показатели ВСР бюджета могут меняться только в пределах текущего финансового года: перенос ассигнований планового года на 2015 г. и наоборот приостановлен.

Впрочем, субъекты РФ и органы местного самоуправления в подавляющем большинстве этой нормой (правом изменения ВСР за пределами текущего года) не пользовались и ранее;

3) аналогично – приостановлено уточнение параметров планового периода утверждаемого федерального бюджета. Это связано с невозможностью (нецелесообразностью) такого уточнения в текущем финансовом году, как того требует принцип «скользящей трёхлетки», в т. ч. через увеличение или сокращение утверждённых ранее показателей ВСР федерального бюджета;

4) в связи с невозможностью перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом приостановлено действие нормы, определяющей требования к внесению изменений в сводную бюджетную роспись по плановому периоду. В частности, ст. 2 Закона № 25-ФЗ прямо предусмотрено, что изменения показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета (сводных бюджетных росписей бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ) на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. в части показателей 2016 и 2017 гг. не осуществляются;

5) при разработке и представлении Правительством РФ в Госдуму ФС РФ проектов федеральных законов о внесении изменений в Закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период представление материалов по уточнённому прогнозу социально-экономического развития в плановом периоде также не требуется. Причина – невозможность такого прогнозирования без результатов (показателей) социально-экономического развития в сложившихся экономических условиях (по итогам и на конец финансового года).

Подчеркнём, что невозможность детального уточнения расходной части бюджета на плановый период, а также социально-экономического прогнозирования не означает отмену трёхлетнего планирования.

Как указано выше, для федеральных ГРБС в 2015 г. лимиты бюджетных обязательств на 2016 и 2017 гг. доведены не будут (п. 2 ст. 2 Закона № 25-ФЗ). Финансирование будет производиться ежегодно (в 2016 и 2017 гг. соответственно) с учётом финансовых результатов 2015 г.

Здесь кроется опасность расторжения ранее заключённых на 2016–2017 гг. госконтрактов (договоров, соглашений).

В отдельных случаях несвоевременное доведение ЛБО на уже заключённые контракты может повлиять на несоблюдение сроков исполнения платежей по ним. А это может повлечь за собой штрафные санкции, если данное обстоятельство прямо не определено контрактом (договором, соглашением) как основание для освобождения заказчика от ответственности.

Что делать с контрактами

Согласно ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утверждённым в установленном законодательством РФ порядке и оплачиваются в пределах ЛБО.

Для справки

В части планирования закупок действие ст. 16, 17 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не приостановлено. То есть планирование, как и прежде, осуществляется на трёхлетний период.

При этом ч. 3 ст. 72 БК РФ предусмотрены исключения из общего порядка:

1) контракты, предметом которых является поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели указанной программой, на срок её реализации;

2) контракты, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утверждённых ЛБО, могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели решениями о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности, принимаемыми в соответствии со ст. 79 БК РФ, на срок реализации указанных решений;

3) государственные или муниципальные заказчики вправе заключать государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, на срок, превышающий срок действия утверждённых ЛБО.

Расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку). Действие данной нормы не приостановлено, и в настоящее время она противоречит требованию Закона № 25-ФЗ о заключении договоров и соглашений за пределами утверждённых ЛБО исключительно на основании решения Правительства РФ;

4) контракты, предметом которых является поставка товаров на срок, превышающий срок действия утверждённых ЛБО, предусматривающие встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения, могут заключаться в соответствии с законодательством РФ в пределах средств, предусмотренных на соответствующие цели государственными программами РФ, субъекта РФ, в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ, принимаемыми в порядке, определяемом соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом госвласти субъекта РФ;

5) контракты, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, с длительностью производственного цикла, превышающего срок действия утверждённых ЛБО (т. е. 2015 г.), могут заключаться в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местной администрации, в пределах средств и на сроки, которые установлены указанными актами. Также разрешения на эти контракты могут регламентироваться иными решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определённом постановлением Правительства РФ от 26.11.2013 № 1071 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд и концессионных соглашений, концедентом по которым выступает Российская Федерация, на срок, превышающий срок действия утверждённых лимитов бюджетных обязательств» (далее – Порядок), либо высшим исполнительным органом госвласти субъекта РФ, местной администрацией.

Порядок предусматривает, что федеральные госзаказчики вправе заключать контракты на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утверждённых ЛБО, в пределах средств, предусмотренных нормативными правовыми актами Правительства РФ либо решениями ГРБС о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства госсобственности РФ, принимаемыми в соответствии со ст. 79 БК РФ. На срок, предусмотренный указанными актами и решениями.

Вместе с тем с момента вступления Закона № 25-ФЗ (п. 5 ст. 2) в силу государственные контракты (договоры, соглашения), в которых сроком исполнения обязательств по оплате товаров определён 2016 г., могут заключаться только на основании решения Правительства РФ.

Также на основании решений Правительства РФ должны заключаться любые контракты, срок действия (исполнения) которых превышает срок действия доведённых ЛБО (в настоящее время – срок действия которых определён позже 31 декабря 2015 г., в 2016 г. – с учётом срока доведения ЛБО на 2016 г. и плановый период).

Таким образом, в части определения органов, уполномоченных на принятие решений о заключении госконтрактов в рамках бюджетных инвестиций, иных случаях, предусмотренных законодательством, Порядок должен быть приведён в соответствие с Законом № 25-ФЗ.

Перед субъектами РФ и муниципальными образованиями стоит вопрос выбора органа, на основании решения которого в соответствии с правилами осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной или муниципальной собственности за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ, иных предусмотренных законодательством (муниципальными правовыми актами) случаях должны заключаться государственные и муниципальные контракты (за пределами утверждённых ЛБО). А также об определении таких случаев.

В настоящее время во многих субъектах РФ и муниципалитетах это право делегировано ГРБС, и законодательство не требует обязательного закрепления полномочий по принятию решений за высшими исполнительными органами госвласти субъектов РФ или местными администрациями. На федеральном уровне полномочиями по принятию решений о заключении контрактов за рамками утверждённых ЛБО наделено Правительство РФ.

Вместе с тем (согласно Порядку) на федеральном уровне решение Правительства РФ о заключении контракта на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утверждённых ЛБО, возможно только на основании согласования Минфина России. Обязательными условиями получения такого согласования являются:

  • непревышение предельного объёма средств, предусматриваемых на оплату контракта в текущем финансовом году и плановом периоде, над объёмом бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период;
  • непревышение годового предельного объёма средств, предусматриваемых на оплату контракта за пределами планового периода, над максимальным годовым объёмом средств на оплату указанного контракта в пределах планового периода (в текущем финансовом году).

Таким образом, вопросы целесообразности осуществления закупки работ, услуг при получении согласования Минфином России не рассматриваются.

Однако в решении Правительства РФ о заключении госконтракта в обязательном порядке указываются планируемые результаты выполнения работ, оказания услуг и описание их состава; предельный срок выполнения работ, оказания услуг с учётом сроков, необходимых для определения подрядчиков, исполнителей; предельный объём средств на оплату долгосрочного контракта с разбивкой по годам.

Программные противоречия

Законом № 25-ФЗ (ст. 3) предусмотрено внесение проектов государственных программ РФ (изменений в них) в Госдуму не позднее чем за месяц до начала рассмотрения проекта закона о бюджете. Тем самым госпрограммы будут проанализированы на предмет соответствия расходным обязательствам федерального бюджета, исполнения показателей эффективности их реализации за предыдущие периоды, социально-экономического эффекта. По итогам такого анализа будут приниматься решения о сокращении программных мероприятий и (или) бюджетных ассигнований на их реализацию.

Планирование программной части федерального бюджета будет осуществляться с учётом результатов анализа программных направлений деятельности.

Таким образом, Закон № 25-ФЗ создаёт условия, при которых госпрограммы сами по себе не могут создавать расходные обязательства. До сих пор в этой части нормы БК РФ определяли, что расходное обязательство может быть создано любым нормативным правовым актом. Следовательно, если программа утверждалась таким актом, то возникало расходное обязательство. Это противоречило позиции Минфина России, доводимой до органов управления письмами для служебного пользования, в которых роль программ сводилась к планам реализации расходных обязательств, установленных иными нормативными правовыми актами.

Сейчас, с одной стороны, признаются преимущества программного метода планирования бюджета (системность, структурность, перспективность), с другой – предусматривается необязательность включения неэффективных программных расходов в проект закона о федеральном бюджете, а значит, и их финансирования.



Секретные материалы!

Есть статьи, которые мы не можем показывать на сайте в общем доступе. Подпишитесь на нашу специальную рассылку и получите информацию, которую мы открываем только избранным! Это бесплатно.

Школа Главбуха госучреждения

Школа Главбуха государственного учреждения

Научитесь работать без ошибок и нареканий!

Записаться в Школу

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...






Рассылка

© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

«Учет в учреждении» – Журнал для бухгалтеров бюджетной сферы

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Учет в учреждении».
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл №ФС77-62697 от 10.08.2015.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для бухгалтеров бюджетных и автономных учреждений

Чтобы продолжить чтение статьи на портале, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Это бесплатно и займет всего 53 секунды. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогут составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь и скачайте файл!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать файлы с сайта. Это бесплатно и займет всего несколько секунд. У нас на сайте:

Фото
  • 6000 статей
  • 14 000 ответов на вопросы
  • 300 видеосеминаров
  • 500 форм документов с образцами
  • Бесплатная правовая база
  • Сервисы, которые помогу составить учетную политику, определить код КОСГУ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль